文 | 王進(jìn) 趙榮美

能源安全的概念已從單一的石油擴(kuò)展到天然氣和煤炭，又?jǐn)U展到電力、核電、新能源，再擴(kuò)展到鋰、鈷等新能源關(guān)鍵礦產(chǎn)資源，再到能源體系與整體系統(tǒng)，加之近年來的綠色低碳推進(jìn)，其內(nèi)涵與外延不斷豐富和拓寬（見《能源安全大戰(zhàn)①：全球危機(jī)蔓延，安全壓力巨大》），全球各國不一而同地將穩(wěn)定能源基礎(chǔ)列入國家戰(zhàn)略安全之首。

面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的國際形勢、全球發(fā)展的不均衡、“雙碳”目標(biāo)下的能源轉(zhuǎn)型、以及近年來能源行業(yè)的急劇波動(dòng)，在今后相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，中國面臨的巨大挑戰(zhàn)是，能源的飯碗能否牢牢端在自己手中，飯碗中是不是有足夠的“米”，“米”的價(jià)格會(huì)不會(huì)太貴？

2021年，全國范圍內(nèi)煤炭供應(yīng)短缺，價(jià)格暴漲，油價(jià)氣價(jià)順勢攀升，多個(gè)省份出現(xiàn)限電，北方地區(qū)供暖極其緊張。2022年，火電企業(yè)依然全面虧損，煤油氣價(jià)依然處于高位，各地“有序供電”此起彼伏，川渝地區(qū)氣候異常導(dǎo)致電力緊張持續(xù)近三個(gè)月，給制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、經(jīng)濟(jì)與民生帶來多方面的負(fù)面影響。2023年，全球煤油氣價(jià)格依然處于高位，雖有下降，但受各種因素影響，波動(dòng)頻率和幅度更難以捉摸。

誰該對(duì)中國能源安全的飯碗負(fù)責(zé)？或者說，穩(wěn)定能源基礎(chǔ)，誰來兜底責(zé)任？

國家能源安全：三種思維模式

當(dāng)今世界，能源早已全球化。一個(gè)國家的能源安全不僅僅限制在一國之內(nèi)，即所謂的“能源自給”，更應(yīng)該放在國際市場中去考量，也就是說，一個(gè)國家的能源安全需要其他國家支持，需要國際市場支撐。

由于能源資源稟賦的差異，各國在全球發(fā)展中的地位決定了能源安全的思維和對(duì)策有所不同，我們將世界劃分為“三個(gè)世界”：一是美國、二是中國、三是其他國家。

美國、中國都是群主，各帶幾個(gè)群，有各自的死黨圈、兄弟圈、朋友圈、合作圈、競爭圈、敵對(duì)圈等。其他各國都不得不選群，選擇跟隨；他們可以選多個(gè)群，可以進(jìn)，也可以退。

（一）三套思維

作為群主，絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者，在重大問題上，特別是美國重大利益上，美國堅(jiān)持“霸權(quán)主義”思維，死黨圈各國幾乎無條件服從，否則，美國會(huì)使用各種手段予以制裁或懲罰。

對(duì)競爭圈國家，美國的支持與幫助大多是有條件的，需要以資源、經(jīng)濟(jì)、軍事、政治等利益作為交換。

對(duì)威脅美國利益與安全（包括能源安全）的機(jī)構(gòu)甚至國家，美國會(huì)采取經(jīng)濟(jì)、情報(bào)、外交、分化、武力等各種手段，制造障礙、混亂或動(dòng)蕩，確保美國長期利益和安全。

相比較，中國奉行“人類命運(yùn)共同體”的大同思維，以友好、和平與共贏的理念與各國開展合作，特別的是，與欠發(fā)達(dá)國家合作及支持幾乎沒有任何政治、經(jīng)濟(jì)等附加條件。

其他各國幾乎都是跟隨者。俄羅斯本是“一霸”，但由于經(jīng)濟(jì)體量太小，全球影響力大減。這次俄烏沖突，俄烏雙方消耗資源和國力太大，短期內(nèi)俄羅斯難振雄風(fēng)。

各國選擇跟隨，雖然也講淵源、制度、文化和理念等，但起決定作用的仍然是利益，所謂“有奶便是娘”。跟隨美國利益大，大概率選擇跟美國；跟隨中國利益大，大概率會(huì)掉頭選中國；也有國家左右逢源，腳踩兩只船。世界很現(xiàn)實(shí)，也很無情。

（二）三種對(duì)策

在能源安全上，美國優(yōu)先保證本國供應(yīng)充分，而且要控制國內(nèi)價(jià)格漲幅，否則，能源價(jià)格暴漲引起的價(jià)格普漲及社會(huì)性的通貨膨脹，會(huì)讓選民不滿，大概率導(dǎo)致選票流失。

近期俄烏沖突，歐盟各國雖有不同意見甚至不少怨言，但仍選擇服從美國，并高度一致地通過決議，全面制裁俄羅斯，包括限制俄羅斯油氣出口。為此，歐盟飽受能源危機(jī)困擾。

作為“老大”，美國確實(shí)動(dòng)員本國及全球資源，甚至施壓中東國家增加油氣產(chǎn)量，向歐洲緊急運(yùn)送一批批油氣。

為了進(jìn)一步削弱俄羅斯及中國兄弟圈實(shí)力，美國大可能選擇犧牲烏克蘭，“棄卒保車”，讓俄烏沖突長期化，拖窮拖垮俄羅斯（見《石油大戰(zhàn)⑧：新局已成？》）。

對(duì)敵對(duì)圈國家，美國會(huì)借機(jī)時(shí)不時(shí)使用特別行動(dòng)，破壞這些國家正常生態(tài)，讓敵對(duì)圈各國無暇挑釁美國的全球霸權(quán)。

霸權(quán)主義也會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的后果，例如，飽受世人同情和惋惜的美國911事件，本質(zhì)上是美國霸權(quán)主義長期施壓下的“狗急跳墻”，直接導(dǎo)致美國“搬石頭砸自己的腳”。

在合作共贏原則下，中國與世界各國開展全方位的合作，得到多數(shù)國家的歡迎和認(rèn)可。但在“外事無小事”導(dǎo)向下，中國曾“勒緊褲腰帶”支持兄弟國家；碗里能源稀薄，也要撥一部分給兄弟國家；無條件無交換免除一些欠發(fā)達(dá)國家債務(wù)等。

跟隨國，一方面脅于美國的霸權(quán)，擔(dān)心危及政權(quán)穩(wěn)定；另一方面又希望與中國合作，互利共贏，利益總是最為重要的考量之一，有的偏向眼前利益，有的偏向長期利益。

作為跟隨國家，歐洲各國只能“跪謝隆恩”。俄烏沖突后，美國為其死黨歐洲的能源安全也是盡心盡力。雖然價(jià)格偏高，美國油氣商大獲其益，但總算保證了歐洲的基本供應(yīng)。

一些國家，政治低效、外匯枯竭、債務(wù)高企、危機(jī)重重，如果沒有大國支持，特別是美國或中國，能源危機(jī)或成為其政權(quán)倒塌的導(dǎo)火線。

美國能源安全：“二駕馬車”的運(yùn)行邏輯

為什么美國特別看重能源安全？

曾經(jīng)，美國一度是能源消耗及進(jìn)口最大的國家。能源市場的波動(dòng)，牽一發(fā)而動(dòng)全身，直接對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活產(chǎn)生嚴(yán)重影響。任何總統(tǒng)上臺(tái)后，都不得不高度重視能源。美國選民認(rèn)為，如果一個(gè)總統(tǒng)連能源安全都管不好，還能相信他為國家和人民造福嗎？

美國聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)中，哪些機(jī)構(gòu)在抓能源安全？

（一）美國能源部（Department of Energy）

聯(lián)邦政府設(shè)立能源部的邏輯是什么？

上世紀(jì)70年代之前，能源相對(duì)充足并且價(jià)格低廉，能源企業(yè)充分競爭構(gòu)建了穩(wěn)健的能源產(chǎn)業(yè)鏈體系，聯(lián)邦政府幾乎無所作為，也無需作為。

1973年第一次石油危機(jī)爆發(fā)，全球油價(jià)暴漲，能源市場與石油安全受到挑戰(zhàn)。一方面，第一次石油危機(jī)加快聯(lián)邦政府在國家層面重組能源相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)，包括立法、政策與監(jiān)管等機(jī)構(gòu)，以便于聯(lián)邦政府全面管理，保證能源市場失靈時(shí)國家能源安全；另一方面，核能商業(yè)化發(fā)展很快，核帶來的國內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)急劇上升，需要對(duì)核安全和監(jiān)管進(jìn)行升級(jí)。

1977年10月，根據(jù)聯(lián)邦能源部組織法案（The Department of Energy Organization Act）設(shè)立了美國能源部。能源部承接了所有國家核能機(jī)構(gòu)以及從曼哈頓工程啟動(dòng)后的核相關(guān)的國防責(zé)任，同時(shí)將聯(lián)邦12個(gè)部屬機(jī)構(gòu)中能源相關(guān)的部門合并進(jìn)來。

美國能源部的主要職責(zé)就是，以科技為抓手確保能源安全與能源發(fā)展。隨著執(zhí)政黨與總統(tǒng)更替，作為內(nèi)閣成員的能源部長一般隨之調(diào)整，能源部的工作重點(diǎn)也在調(diào)整之中。

上個(gè)世紀(jì)70年代，能源部工作重點(diǎn)是能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展及監(jiān)管；80年代，偏重核武器研發(fā)和生產(chǎn)；隨著冷戰(zhàn)結(jié)束，90年代，轉(zhuǎn)向核武器銷毀中的環(huán)境問題、核武器管理以及不擴(kuò)散推動(dòng)；進(jìn)入本世紀(jì)，能源部側(cè)重于推動(dòng)能源、環(huán)境及核能的科技進(jìn)步，保障國家安全和繁榮，并尋求國家能源系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型，保持清潔能源技術(shù)和安全等方面全球領(lǐng)先。

能源部下屬若干部門，其中三個(gè)專業(yè)部門為基礎(chǔ)設(shè)施辦公室、科學(xué)與創(chuàng)新辦公室、核安全與國家核安全管理辦公室。其中，科學(xué)與創(chuàng)新辦公室下屬有17個(gè)世界著名的國家實(shí)驗(yàn)室，近期核聚變?nèi)〉弥卮笸黄频木褪瞧渲兄弧?/p>

著名的美國能源信息管理局（US Energy Information Administration(EIA)）以及國家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備辦公室（Strategic Petroleum Reserve(SPR)）都是能源部的下屬機(jī)構(gòu)。

2023年，能源部的總預(yù)算為482億美元，比2021年度提高15.1%。其中，基礎(chǔ)設(shè)施21億，科學(xué)創(chuàng)新147億，核安全與管理214億；環(huán)境管理76億；其他部門24億。

總結(jié)而言，美國能源部既保障近期的國家能源安全及國家安全，包括推進(jìn)核不擴(kuò)散、核武器安全、戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備、保護(hù)能源基礎(chǔ)設(shè)施免受攻擊等，又通過科技創(chuàng)新應(yīng)用確保能源科技全球領(lǐng)先，為未來能源安全打好基礎(chǔ)。

（二）聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)（The Federal Energy Regulatory Commission(FERC)）

FERC隸屬于能源部，但它是一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管各州之間電力、天然氣和石油的輸送，評(píng)估并確定油氣管道的成本、輸送收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與費(fèi)率，為跨州天然氣管網(wǎng)、天然氣儲(chǔ)備項(xiàng)目、LNG接收站等提供審查，為水電等項(xiàng)目頒發(fā)許可證等。

通過合適的監(jiān)管與市場手段，F(xiàn)ERC致力于協(xié)助所有的能源用戶在合理的價(jià)格下，獲得可靠的、安全的、穩(wěn)定的、及經(jīng)濟(jì)有效的能源服務(wù)，為此，F(xiàn)ERC密切關(guān)注并嚴(yán)格制止操縱市場行為，確保能源市場的有效性、穩(wěn)定性和持續(xù)性。

中國能源安全：碎片管理的責(zé)任兜底

中國能源行業(yè)是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政企合一演變而來。經(jīng)過政企分開、政府機(jī)構(gòu)與職能多次調(diào)整、國有能源企業(yè)的分分合合、民營資本的謹(jǐn)慎進(jìn)入，如今形成了中國特有的能源體制與能源市場。其基本特征如下：

（一）一些領(lǐng)域依然存在政企不分，企業(yè)干了政府的事；

（二）政監(jiān)不分，習(xí)慣于自己制定政策自己監(jiān)管；

（三）政出多門，上到中央下到地方，各管一塊；

（四）習(xí)慣于重審批輕監(jiān)管，滋生很多腐敗機(jī)會(huì)；

（五）一些監(jiān)管政策偏向行業(yè)壟斷者和既得利益者；

（六）監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能分散，存在重復(fù)交叉與錯(cuò)位缺位；

（七）一些領(lǐng)域形成監(jiān)管真空，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)不夠；

（八）行業(yè)集中度高，遠(yuǎn)沒有形成良好的市場機(jī)制；

（九）能源行業(yè)法律法規(guī)嚴(yán)重滯后，廢改立不及時(shí)；

（十）重大危機(jī)預(yù)防機(jī)制不足，應(yīng)急措施與手段落后。

就國家能源安全問題，多元化、碎片化、“九龍治水”式的管理模式下，責(zé)權(quán)利未能有效對(duì)應(yīng)，沒有一個(gè)機(jī)構(gòu)可以單獨(dú)承擔(dān)責(zé)任。

請(qǐng)問：

能源總體供應(yīng)緊張，包括煤炭、石油、天然氣、電力等，哪個(gè)部門應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任？

能源區(qū)域性供應(yīng)緊張，包括煤炭、石油、天然氣、電力等，哪個(gè)部門應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任？

能源結(jié)構(gòu)性供應(yīng)失衡，哪個(gè)部門應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任？

能源價(jià)格持續(xù)上漲甚至暴漲，哪個(gè)部門應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任？

能源基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重受損及惡性事故等導(dǎo)致人員與經(jīng)濟(jì)重大損失，哪個(gè)部門應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任？

國家未來的能源供應(yīng)穩(wěn)定，包括煤炭、石油、天然氣、電力、新能源等，哪個(gè)部門應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任？

未來雙碳目標(biāo)和能源轉(zhuǎn)型未完成，哪個(gè)部門應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任？

應(yīng)對(duì)能源安全：綜合管理部門之必要

在應(yīng)對(duì)國家能源安全以及相關(guān)的各項(xiàng)重大事務(wù)上，整合并組建綜合能源管理部門及相應(yīng)的國家能源監(jiān)管委員會(huì)極其必要。

（一）政府能源行業(yè)管理模式

政府對(duì)行業(yè)管理需要解決政策制定和行業(yè)監(jiān)管之間的關(guān)系即政監(jiān)關(guān)系、集中監(jiān)管和分散監(jiān)管的關(guān)系、中央和地方的關(guān)系及政府和市場的關(guān)系等。

政監(jiān)關(guān)系采取政監(jiān)合一還是政監(jiān)分開模式？在政策制定和行業(yè)監(jiān)管上，小國偏向政監(jiān)合一，大國偏向政監(jiān)分開；小行業(yè)偏向政監(jiān)合一，大行業(yè)偏向政監(jiān)分開。

監(jiān)管模式上采取集中監(jiān)管還是分散監(jiān)管？從橫向上分，有統(tǒng)一監(jiān)管和分段監(jiān)管兩種主要模式；從縱向上有集中監(jiān)管和分級(jí)監(jiān)管兩種模式。統(tǒng)一監(jiān)管和集中監(jiān)管是比較理想的模式。

中國是一個(gè)大國，能源是一個(gè)基礎(chǔ)性的特大行業(yè)，在國家治理上，應(yīng)該盡快走向“政監(jiān)分開，集中監(jiān)管”模式，保證政策制定和政策執(zhí)行之間的相互制約，增加政策制定的透明度，提高政策執(zhí)行和行業(yè)監(jiān)管的效率。

為此，需要整合并組建一個(gè)綜合能源管理部門制定統(tǒng)一政策，也需要一個(gè)能源監(jiān)管委員會(huì)去執(zhí)行政策并對(duì)市場進(jìn)行統(tǒng)一、集中監(jiān)管，確?！叭保垂_、公平、公正）統(tǒng)一市場的推進(jìn)和落實(shí)。

（二）國家能源安全主體責(zé)任

在國家能源安全這一核心議題上，有三大重任與責(zé)任：

一是要解決近期的能源供應(yīng)安全，包括總量、區(qū)域、結(jié)構(gòu)、設(shè)施與系統(tǒng)等；

二是要為未來的能源供應(yīng)安全做好準(zhǔn)備，確保國家安全的未來能源保障；

三是維護(hù)好能源市場，讓市場機(jī)制真正發(fā)揮作用。在市場失靈，如價(jià)格持續(xù)上漲甚至暴漲等情況下，政府能夠及時(shí)并有效干預(yù)。

國家需要綜合能源管理部門這一大機(jī)構(gòu)做抓手，并承擔(dān)以上三大重任與責(zé)任。綜合能源管理部門可承擔(dān)第一、二項(xiàng)責(zé)任，能源監(jiān)管委員會(huì)可承擔(dān)第三項(xiàng)責(zé)任。

（三）群主國際示范責(zé)任擔(dān)當(dāng)

當(dāng)前，中國必須要率先解決好自身的問題，中國的能源更安全、模式更高效、管理更規(guī)范、技術(shù)更先進(jìn)，才對(duì)兄弟圈和友好圈國家形成示范效應(yīng)，對(duì)這些國家才更有向心力；與合作圈國家的合作才更有吸引力。

中國能源基礎(chǔ)扎實(shí)，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇強(qiáng)勁，才能給兄弟圈、友好圈和合作圈的各國以更大的信心、更多的共贏商機(jī)，也更有能力在兄弟圈和友好圈國家出現(xiàn)能源危機(jī)時(shí)出手相助。

中國和平發(fā)展也會(huì)讓美國逐步放棄戒心，將來或有機(jī)會(huì)變成美國的競爭圈對(duì)手或伙伴，可以共謀全球可持續(xù)發(fā)展。

能源安全、模式高效、管理規(guī)范、技術(shù)先進(jìn)、市場穩(wěn)健，都需要有責(zé)任主體即綜合能源管理部門及監(jiān)管委員會(huì)的有效運(yùn)行和支撐。

（四）應(yīng)對(duì)未來能源低碳轉(zhuǎn)型

未來，全球綠色發(fā)展與能源轉(zhuǎn)型加快，電能替代與可再生能源比例高速增長，能源體系面臨氣候突變、電網(wǎng)效率、系統(tǒng)沖擊等更嚴(yán)峻的新挑戰(zhàn)，如何在新形勢下保障國家能源安全，更需要深化能源體制機(jī)制的改革（參見《電力大戰(zhàn)10：新能發(fā)展瓶頸，如何有效突破？》）

整合現(xiàn)有能源分散化“九龍治水”模式，組建綜合能源管理部門既是新一輪能源體制改革的必然，也是未來深化能源體制改革及能源轉(zhuǎn)型的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)和責(zé)任機(jī)構(gòu)。如果能源改革不成功，能源安全沒達(dá)標(biāo)，能源轉(zhuǎn)型未完成，綜合能源管理就得承擔(dān)兜底責(zé)任；能源市場不作為，能源監(jiān)管委員會(huì)就得承擔(dān)兜底責(zé)任。

四十多年來，經(jīng)過多部門合并重組、兩黨多次輪流執(zhí)政、歷經(jīng)16任能源部長，內(nèi)部管理持續(xù)調(diào)整優(yōu)化，在國家能源安全的三項(xiàng)責(zé)任上，大國管理模式中，美國現(xiàn)有“二駕馬車”模式比較有效，得到普遍公認(rèn)。

同樣是大國，中國參考美國的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，吸取其精華，結(jié)合中國國情，整合并組建綜合能源管理部門及能源監(jiān)管委員會(huì)，推進(jìn)“政策監(jiān)管相對(duì)獨(dú)立，集中監(jiān)管兼顧分散，分工明確、權(quán)責(zé)清晰”的管理體制，時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，改革恰逢其時(shí)。

整合后的綜合能源管理部門可以是現(xiàn)有的國家發(fā)展改革委，也可以是新的大能源部，如此，中國能源安全的飯碗就有了責(zé)任兜底，深化改革就有了推動(dòng)力量，應(yīng)對(duì)國際能源博弈就有了牽頭主體。

（本文經(jīng)作者授權(quán)發(fā)布，僅代表作者觀點(diǎn)。本文得到能源行業(yè)一些資深專家和領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)和建議，作者表示感謝。本文作者來自于國合洲際能源咨詢院，該機(jī)構(gòu)專注于石油、天然氣、煤炭、電力、可再生能源及氣候變化等相關(guān)領(lǐng)域的深度研究、評(píng)估和咨詢。）