文丨李晉（思想史學(xué)者）、馬麗（社會學(xué)家）
隨著2024年美國大選臨近，共和黨總統(tǒng)候選人特朗普和民主黨候選人哈里斯頻繁訪問“搖擺州”的一些重要城市。他們彼此攻擊對方的公共政策，所圍繞的仍舊是“經(jīng)濟政策和稅收”、“移民”以及“種族”與“墮胎權(quán)”等熱門議題。
無論是在9月的總統(tǒng)候選人辯論，還是競選廣告，人們都不斷聽到“2025計劃”。這是一項由保守派智庫傳統(tǒng)基金會等制定的政策藍圖，旨在為特朗普在2024年當(dāng)選總統(tǒng)時，以右翼意識形態(tài)重塑美國聯(lián)邦政府。盡管特朗普一直否認(rèn)自己和“2025計劃”的關(guān)系，但從他的副總統(tǒng)候選人J.D.萬斯，到在任總統(tǒng)期間的行政人員，這些班底都是此項計劃的深度參與者，這些證據(jù)都指向，“2025計劃”就是特朗普未來的施政綱領(lǐng)。
這份數(shù)千頁的“2025計劃”不僅囊括了目前選民們最關(guān)注的經(jīng)濟和種族、性別議題，實際上還涉及到目前在大選中各大媒體和社交媒體中極少涉及到（但至關(guān)重要）的議題，那就是對未來聯(lián)邦政府和司法部的重組計劃。
根據(jù)這項計劃，特朗普一旦當(dāng)選，除了直接控制美國聯(lián)邦調(diào)查局外，還會裁撤教育部和環(huán)保相關(guān)部門，并重新任命數(shù)萬名聯(lián)邦政府雇員。新政府將采用更加保守的行政人員，從而減少技術(shù)專家和職業(yè)公務(wù)員在行政領(lǐng)域的執(zhí)行權(quán)和影響力。毫無疑問，這種對美國官僚體制的重塑徹底，勢必會改變一個國家行政運行結(jié)構(gòu)。“2025計劃”一經(jīng)推出，便在美國社會引起軒然大波，也是因為，在美國兩黨競爭的歷史上，還從未有過對美國一套“中立”的行政運行結(jié)構(gòu)進行如此大規(guī)模的、基于一黨意識形態(tài)的改革。
事實上，特朗普總統(tǒng)在任期間，就已經(jīng)試圖改變美國傳統(tǒng)的行政和司法運作體系。這一改變雖然史無前例，但因被他各種丑聞和政治爭議的熱門議題所遮蔽，反而不被人所熟知。
美國司法體系的獨立性，因法官評估體系的替代而被破壞
特朗普自己津津樂道的一個“功跡偉業(yè)”是，他在總統(tǒng)任職期間提名的三位保守派美國大法官，打破了美國最高法院此前的一種意識形態(tài)的平衡。然而，人們往往忽視了一個事實，那就是，特朗普任命的地方法官，數(shù)量之多，也幾乎占到了在職聯(lián)邦法官總數(shù)的四分之一。等到他任期結(jié)束時，參議院已經(jīng)確認(rèn)了他提名的229名法官，還有48名待定。他上任時，上訴法官中有40%由共和黨人任命，在他卸任時，已經(jīng)達到了54%。
不僅如此，在司法體系中，特朗普已經(jīng)進行了一場真正激進的改革，也就是廢棄了非黨派的美國律師協(xié)會（American Bar Association）對于法官資格的評估體系。傳統(tǒng)上美國律師協(xié)會要負(fù)責(zé)評估所有總統(tǒng)司法提名中法官的資格。從1953年開始，聯(lián)邦司法常務(wù)委員會會對這些被提名人的資格進行評級，但是并不提議、推薦或者支持任何提名人擔(dān)任法官，以表示中立。這種對法官的評估并不涉及提名者的司法理念、黨派立場等，而是基于被提名人的各種信息，包括他們對參議院司法委員會所提問題的書面答復(fù)，以及他們的學(xué)術(shù)背景，法律著述、法院判決書、辯護狀、法律備忘錄、出版物、公共演講和庭審記錄。通常這些評估包括“非常合格”、“合格”或不合格三檔。如果不合格，委員會會指出被提名者在“誠信、專業(yè)能力或司法分等一項或者多項標(biāo)準(zhǔn)方面不符合委員會的標(biāo)準(zhǔn)”。當(dāng)委員會完成評級報告后會提交給參議院司法委員會，由司法委員會負(fù)責(zé)審查所有提名，然后進行表決。整個過程就確保了聯(lián)邦法官由具有專業(yè)資格的人士來擔(dān)任。
按照社會學(xué)家坎貝爾（John L Campbell）的觀點，從美國律師協(xié)會評估的數(shù)據(jù)統(tǒng)計來看，自卡特政府以來，在特朗普上臺之前，沒有一位上訴法官提名人獲得過“不合格”的評級。但是，到了特朗普時期，接近7%的提名的人選被評為“不合格”，同樣在地區(qū)法官的評級中，也出現(xiàn)了4%的“不合格”。盡管如此，特朗普終止了美國律師協(xié)會的審查評估這種慣例，而要求讓黨派立場明顯的“聯(lián)邦黨人協(xié)會”來對法官進行評估。該組織首先根據(jù)提名人的意識形態(tài)和黨派傾向來評估法官，并且也是以內(nèi)部成員作為社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系專門推薦給共和黨的利益鏈。
美國律師協(xié)會和聯(lián)邦黨人協(xié)會的評價體系不同，其中一個原因是，美國律師協(xié)會強調(diào)司法的經(jīng)驗，因此評估特朗普時期提名的法官中缺乏經(jīng)驗而認(rèn)定為不合格。相比之下，聯(lián)邦黨人協(xié)會主要以意識形態(tài)和自身社會網(wǎng)絡(luò)作為推薦標(biāo)準(zhǔn)。
用聯(lián)邦黨人協(xié)會來替換美國律師協(xié)會，這無異會對美國司法體系的獨立性造成很難逆轉(zhuǎn)的局面。原本給大眾感覺是超越兩黨意識形態(tài)之爭的司法體系，已經(jīng)成為了黨派政治的延伸，如果每一次美國所為的“民主選舉”，最終都依賴于最高法院的司法裁決，而司法體系本身越來越被共和黨控制，就會讓以后的選舉都傾向于以訴諸司法體系的鬧劇而落幕。
美國政府公務(wù)員體系已經(jīng)發(fā)生史無前例的變革
“2025計劃”的實施，會直接影響美國的公務(wù)員階層，也就是聯(lián)邦雇員。在2016年的美國大選中，特朗普的一個出名的競選口號就是“抽干華盛頓的沼澤”，這個口號引起很多民眾的共鳴。按照蓋洛普的民意調(diào)查，在2000年之后，美國民眾對于政府職能部門的不滿與日俱增。在2001年時，有30%的美國人表示對政府工作的不滿，而到2016年則增長到了64%，對政府規(guī)模增加的不滿則從47%增長到了62%，美國政府“功能性的失敗”也成了導(dǎo)致特朗普上臺的重要因素。
在特朗普上任的頭六個月，就有超過7.1萬政府公務(wù)員被辭退或退休。然而，這并不意味著特朗普實施了“精兵簡政”政策。恰恰相反的是，在他執(zhí)政期間，公務(wù)員的人數(shù)反而增長了4%。人們漸漸覺察出特朗普內(nèi)閣和行政團隊中的兩大特色：一是特朗普常常啟用他的商界裙帶關(guān)系，但這些人缺乏在政府管理的經(jīng)驗。而是即便是特朗普重用的人，也后來因為與特朗普不合，出現(xiàn)人員頻繁的辭職、更替。此類例子不勝枚舉。比如，特朗普任內(nèi)的第一任國務(wù)卿雷克斯·蒂勒森（Rex Tillerson），曾任?？松梨诘氖紫瘓?zhí)行官，沒有其他政治和外交經(jīng)驗，但在2017年1月被任命為國務(wù)卿，后來由于和特朗普在外交政策上的意見不合，在2018年3月被解職。而教育部長則是特朗普的捐助者、沒有任何教育經(jīng)驗的創(chuàng)辦安利的德沃斯家族的貝西·德沃斯（Betsy DeVos），等等。
盡管不少媒體和大眾癡迷于特朗普的“交易的藝術(shù)”，但是，這種以生意取代行政運行的方式還是產(chǎn)生了諸多嚴(yán)重的問題。比如，第一任國務(wù)卿蒂勒森對于國務(wù)院的改革，就是通過減員和買斷的方式，裁減了30%的工作人員，其中是一些最有經(jīng)驗和專業(yè)知識的人員，所導(dǎo)致的結(jié)果是出現(xiàn)了專業(yè)知識的斷層。除此之外，在特朗普執(zhí)政期間，美國駐外大使在許多國家出現(xiàn)了空缺和長期沒有任命的情況，甚至對于韓國、沙特阿拉伯、埃及和澳大利亞這些美國地區(qū)政治中的戰(zhàn)略盟友，外交人員也是長期空缺和沒有任命。
在全世界的行政傳統(tǒng)中，常常有一些專家職位包括科學(xué)家、監(jiān)管人員、公共衛(wèi)生專家等是會因為總統(tǒng)任職或政體的變化而頻繁地更替，這也保證了行政能夠穩(wěn)定的運行。然而，特朗普在離任前（2020年10月21日）簽署了一個行政命令13957，旨在聯(lián)邦政府的例外服務(wù)中，創(chuàng)建一個新的職位分類，稱為“F級別”（Schedule F）。 該命令規(guī)定，凡是涉及機密、政策決策、政策制定或政策倡導(dǎo)性質(zhì)的職位，且通常不因總統(tǒng)換屆而變化的，都應(yīng)被列入“F級別”。這類職位將不受傳統(tǒng)競爭性服務(wù)的約束，且不適用通常的解雇程序。換句話說，就是過去被保護免受政治干預(yù)的公務(wù)員任免，在“F級別”實施后，一方面能夠被輕易地解雇和替換；另一方面，由黨派任命的政治人員可以輕易地填補這些公務(wù)員職位，因為該級別幾乎沒有對于人員任免的專業(yè)資格審查。
根據(jù)當(dāng)時聯(lián)邦新聞網(wǎng)（Federal New Network）的采訪，一個名為“政府問責(zé)項目（Government Accountability Project）”的法律總監(jiān)湯姆·德維恩（Tom Devine）在一次委員會聽證會上，表達了對設(shè)立“F級別”行政命令的寬泛涉及和模糊性質(zhì)的擔(dān)憂。他指出，該命令的措辭非常開放，導(dǎo)致其有限的界限并不可靠，可能具有擴展性。該命令針對的是那些被描述為“機密、政策決策、政策制定或政策倡導(dǎo)”性質(zhì)的職位。這包括廣泛的聯(lián)邦雇員群體，比如那些參與制定機構(gòu)法規(guī)的人、在行使法律職能時擁有自由裁量權(quán)的人，或參與任何與審議程序有關(guān)的活動的人。而時任聯(lián)邦薪資委員會主席的羅納德·桑德斯（Ronald Sanders）則辭職以示抗議，他指出，如果實施這一命令，不僅破壞了專業(yè)人士的任免過程，而且那些因政治原因而安插的黨派成員在轉(zhuǎn)為公務(wù)員身份之后，非常難以被替換。換句話說，整個聯(lián)邦公務(wù)員制度將會徹底政治化，卻剝奪了對非黨派專家的保護，讓人們不得不屈服于黨派利益。
這些對行政體系的改革，是否真達到特朗普所說的“抽干華盛頓的沼澤”之目的呢？事實上，特朗普執(zhí)政期間的行政團隊成員的構(gòu)成和頻繁的變動，在美國歷史上，確實是少見的。首先，在美國歷史上幾乎不存在像特朗普一樣，行政團隊核心全部是總統(tǒng)自己的家人，甚至出現(xiàn)女兒女婿一起上陣做總統(tǒng)顧問的情景，這也和現(xiàn)代民主社會的行政治理理念大相徑庭。其次，在特朗普的政府中，大約每六個月就替換國家安全顧問和行政主任，按照統(tǒng)計他核心團隊中超過92%的人員曾被替換過，就可想而知其他行政團隊的流動性之大。
對此，社會學(xué)家坎貝爾就指出，這種破紀(jì)錄的美國政府人員更替，甚至在白宮運行和舉行的會議中都產(chǎn)生了混亂。例如，有些白宮會議，因為新替換的工作人員不熟悉會議室的電源開關(guān)，以至于會議是在黑暗中進行，而與會者在會議結(jié)束后還徘徊尋找出口，都是因為負(fù)責(zé)人和行政人員太新，他們自己也不熟悉白宮的道路。喬治梅森大學(xué)政治學(xué)者杰里米·梅耶（Jeremy Mayer）就曾經(jīng)指出了這種怪異的現(xiàn)象：“特朗普不僅要求政治任命官員效忠自己，還要求整個聯(lián)邦政府的每一個人都效忠于自己，這是自十九世紀(jì)分權(quán)制度以來從未有過的現(xiàn)象……任何官員或內(nèi)閣都不能做任何哪怕和特朗普觀點稍微不同的事或者說不同的話，因為擔(dān)心會被特朗普在社交媒體上公開羞辱……”
特朗普害怕專家削弱他的權(quán)威性，甚至對自己的幕僚如國務(wù)卿蒂勒森也是如此，蒂勒森說特朗普無視他的建議，“當(dāng)總統(tǒng)先生說‘這是我想做的事，這是我想怎么做’時，我不得不對他說：‘總統(tǒng)先生，我明白您想做什么，但您不能那樣做。這違反了法律’?！币彩沁@些沖突，導(dǎo)致他辭職。
然而那些本來就不被特朗普喜歡的科學(xué)家和專家就更不幸了。因為特朗普一貫不相信氣候變化，也不看重農(nóng)業(yè)科學(xué)，本身就曾計劃削減和裁撤農(nóng)業(yè)部。他在任期間，為了實現(xiàn)這樣的目的，又害怕違反聯(lián)邦雇員的合同，就故意將美國農(nóng)業(yè)部兩個主要研究機構(gòu)，國家食品和農(nóng)業(yè)研究所（NIFA），以及經(jīng)濟研究局，強制從華盛頓特區(qū)搬到堪薩斯城，因為不少研究人員考慮到家庭因素，大約有75%的研究人員因為拒絕搬遷而不得不辭職。NIFA的負(fù)責(zé)人湯姆·比維克(Tom Bewick)在接受記者采訪時說，“所有的專業(yè)知識都消失了……”特朗普正是以類似的手段制造著行政運行領(lǐng)域的知識真空。
隨著2024年大選的臨近，人們其實也會非常好奇，如果特朗普當(dāng)選，他會如何繼續(xù)抽干他不喜歡的“沼澤”，又會選用什么樣的人去填充；這也不禁讓人想到一個傳說的軼事，有記者曾問美國的建國者富蘭克林，“美國是共和制還是君主制？”富蘭克林回答到，“共和制，如果能一直維持的話?！币苍S今天特朗普在準(zhǔn)備“抽干沼澤”時更適合回答這個問題。
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