文 | 郭梓頔 趙榮美 王進
十四屆全國人大常委會第九次會議對《中華人民共和國能源法（草案）》進行了審議。4月26日起，《中華人民共和國能源法（草案）》（下稱草案）公開征求意見，雖然征求意見的截止日期是2024年5月25日，但是業(yè)界依然有各種爭論和期待。
能源覆蓋的產(chǎn)業(yè)比較廣泛，正如草案所明：“本法所稱能源，是指直接或者通過加工、轉(zhuǎn)化而取得的有用能的各種資源，包括煤炭、石油、天然氣、核電、水能、生物質(zhì)能、風能、太陽能、地熱能、海洋能以及電力、熱力、氫能等”。
《能源法》將是所涉及到的各類能源的基本法案。而基本法案就是給能源各主體定原則、定規(guī)矩、定規(guī)則，將是能源各細分行業(yè)法律法規(guī)的依據(jù)和基礎。也就是說，如果基本法案定“歪”了，那么未來以此為依據(jù)的細分行業(yè)的法律法規(guī)都將是“歪瓜裂棗”，難有自我糾正的可能。如果確需糾正，就得漫長地等待基本法的重新修訂。
法律的核心問題就是給相關各主體明確“權責利”。
如果只有“權”或“權”及“利”而沒有“責”，“權”就會濫用去追求更大的“利”，而不付相應的責任；如果只有“權”和“責”而沒有“利”，就沒有動力，權責者就會利用權力去尋租；如果只有“責”而沒有與之配備的“權”和“利”，就會導致“躺平”而不作為。為此，“權責利”，特別是“權”的界定，尤其重要，沒有嚴格的界定和限制，權力沒有被鎖進制度的“籠子”，就隨時可能耀武揚威、張牙舞爪、欺行霸市。
回顧下中國能源法起草經(jīng)歷過的艱難歷程，以及如何明確并界定各主體的“權責利”的？
《能源法》修訂，千呼萬喚才露面
中國現(xiàn)行有效法律達300多件，其中與能源細分行業(yè)相關的共9件。長久以來，能源細分行業(yè)的法律法規(guī)猶如無源之水、無根之木，摸索著修訂。
早在2005年，國家就設立了能源領導小組，對《能源法》課題展開深入專項研究。
2014年6月13日，國家主席習近平在中央財經(jīng)領導小組第六次會議上明確提出“四個革命一個合作”的能源安全發(fā)展新戰(zhàn)略，加強能源法律法規(guī)的“立改廢”工作和能源法治體系建設，能源法這才重返立法舞臺。
經(jīng)過送審稿和征求意見稿的形成、修改、完善等一系列前期工作，終于在2024年4月，草案提請審全國人大審議，標志著《能源法》立法工作邁出關鍵性一步。
自2005年《能源法》起草工作啟動以來，《能源法》先后公布了三個版本的征求意見稿，這在國內(nèi)立法實踐中并不多見。
為什么《能源法》如此難產(chǎn)？
關鍵在于界定能源各主體的“權責利”爭議太大，牽涉面太廣，各主體利益糾葛無法定奪。如果爭議太大的“責權利”以基本法案固定下來，能源相關部門法律法規(guī)就將逐步啟動立法、修訂并固化下來，那么，未來能源相關主體難有博弈空間，深化能源體制改革的可能性就逐步歸零。
《能源法》草案，明確目標與導向
此版《能源法》草案開宗明義，在總則部分明確目標，“為推動能源高質(zhì)量發(fā)展，保障國家能源安全，促進經(jīng)濟社會綠色低碳轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展，積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和”，“實施推動能源消費革命、能源供給革命、能源技術革命、能源體制革命和全方位加強國際合作的能源安全新戰(zhàn)略”，“國家加快建立主體多元、統(tǒng)一開放、競爭有序、有效監(jiān)管的能源市場體系，依法規(guī)范能源市場秩序，平等保護能源市場各類主體的合法權益”。
除總則外，草案包括能源規(guī)劃、能源開發(fā)利用、能源市場體系、能源儲備與應急、能源科技創(chuàng)新、監(jiān)督管理、法律責任等部分。
這次草案特別關注三個重要目標。
保障國家能源安全
通過高質(zhì)量發(fā)展，科學合理規(guī)劃，高效開發(fā)利用，能源科技創(chuàng)新以及儲備與應急，確保國家能源安全。
能源安全（其概念理解參見《能源安全大戰(zhàn)①：全球危機蔓延，安全壓力巨大》），既包括各類能源供應的保障，又包括能源價格的相對穩(wěn)定，不至于太高太低或大起大落，還包括能源系統(tǒng)的穩(wěn)定，不至于局部或整體系統(tǒng)經(jīng)常性崩潰，且難以恢復。
能源安全，既包括當前及近期的能源安全，又包括中遠期的能源安全。
遺憾的是，草案中并沒有規(guī)定，哪一個主體、哪幾層級的領導團隊將為國家能源安全兜底總體責任及分項責任（具體參見《能源安全大戰(zhàn)②：穩(wěn)定能源基礎，誰來兜底責任？》）。
例如，規(guī)劃不合理、高效開發(fā)利用不足、能源科技創(chuàng)新落后、以及儲備與應急不到位；總體或某種能源供應嚴重不足、價格太高或波動太大、系統(tǒng)崩潰而且恢復緩慢；周期性的供暖危機、此起彼伏的“有序供電”、中遠期安全擔憂，哪些部門、哪幾級的領導團隊應該承擔相應的責任？
促進綠色低碳轉(zhuǎn)型
積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和，“支持優(yōu)先開發(fā)可再生能源，有序推動非化石能源替代化石能源、低碳能源替代高碳能源。國務院能源主管部門會同國務院有關部門制定非化石能源開發(fā)利用中長期發(fā)展目標，按年度監(jiān)測非化石能源開發(fā)利用情況，并向社會公布”。
“國務院能源主管部門會同國務院有關部門制定并分解實施可再生能源在能源消費中的最低比重目標。國家完善可再生能源電力消納保障機制。相關供電企業(yè)、售電企業(yè)以及電力用戶 (含使用自備電廠供電的企業(yè))等應當按照國家有關規(guī)定，承擔消納可再生能源發(fā)電量的責任。國務院能源主管部門會同國務院有關部門對可再生能源在能源消費中的最低比重目標以及可再生能源電力消納責任的實施情況進行監(jiān)測、考核”。
“國家建立綠色能源消費促進機制，鼓勵能源用戶優(yōu)先使用可再生能源等清潔低碳能源。公共機構應當優(yōu)先采購、使用可再生能源等清潔低碳能源以及節(jié)能的產(chǎn)品和服務”。
按照碳達峰碳中和的目標要求，可再生能源（主要是風光電）替代傳統(tǒng)能源（主要是煤油氣）的過程非常急迫。2023年，風光電在電力消費結構中的比例不到16%，2060年，需要達到近70%左右。平均而言，未來風光電在電力消費中的比例年增長平均須達到1.5%。
事實上，當前無論分布式，還是集中式、大基地、沙戈荒等新能源項目都碰到前所未有的并網(wǎng)消納及盈利難的困難，未來，新能源電站投資積極性將嚴重挫傷。
遺憾的是，草案中并沒有規(guī)定，哪些部門、哪幾級的領導團隊將為國家綠色低碳轉(zhuǎn)型兜底總體責任及分項責任。例如，規(guī)劃不合理、投資延緩、消納不足；年度增長緩慢，年度及階段性目標沒有完成；區(qū)域性增長及轉(zhuǎn)型滯后等，哪些部門、哪幾級的領導團隊應該承擔相應的責任？
建設統(tǒng)一市場體系
草案中指明，“國家推動能源領域自然壟斷性業(yè)務與競爭性業(yè)務實行分開經(jīng)營，依法加強對能源領域自然壟斷性業(yè)務的監(jiān)管和調(diào)控，支持各類主體依法按照市場規(guī)則公平參與能源領域競爭性業(yè)務”。
“能源輸送管網(wǎng)設施運營企業(yè)應當完善公平接入和使用機制，按照國家有關規(guī)定公開能源輸送管網(wǎng)設施接入和輸送能力以及運行情況的信息，向符合條件的企業(yè)等主體公平、無歧視開放并提供能源輸送服務”。
草案特別期待，通過能源法立法，建立起一個有效監(jiān)管的、平等保護能源市場各類主體合法權益的能源市場體系，類似“三公”即“公開、公平、公正”的市場體系。
市場體系與市場經(jīng)濟中，核心問題是“三公”前提下各類市場主體的平等競爭，為此，必須在基本法案中預防任何主體利用市場支配或優(yōu)勢地位欺壓其他主體。事實上，市場經(jīng)濟的數(shù)據(jù)及經(jīng)驗表明，任何壟斷或寡頭壟斷都試圖通過各種方式攫取利益，或稱“尋租”，與其所在國家的社會制度、所有權歸屬、監(jiān)管模式等無關。
如果國家允許壟斷主體既經(jīng)營壟斷性（包括自然壟斷性）業(yè)務，又經(jīng)營有關聯(lián)性的競爭性業(yè)務，只是“分開經(jīng)營”而已，其結果必然是，一方面，壟斷主體自然會利用市場優(yōu)勢發(fā)展競爭性業(yè)務（見《電力大戰(zhàn)⑥：用戶權益保護，“三公”市場之初心？》），另一方面，市場上下游及競爭主體則不斷向相關部門投訴。
為此，相關部門不得不增加人員，開展更多的檢查、監(jiān)管及澄清，如此，既增加了監(jiān)管的權力范圍及國家的行政成本，又助長了監(jiān)管者與被監(jiān)管者可能的合作和腐敗行為，自覺不自覺地保護了壟斷主體市場優(yōu)勢。
市場經(jīng)濟比較成熟的國家，相關法律一般明確壟斷（包括自然壟斷）主體不得經(jīng)營任何有關聯(lián)性的競爭性業(yè)務，在能源行業(yè)更是如此，能源基本法案都有明確規(guī)定。
另外，“國家推動建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應，主要由能源資源狀況、產(chǎn)品和服務成本、市場供求狀況、可持續(xù)發(fā)展狀況等因素決定的能源價格形成機制”。
那么，能源價格究竟由市場決定，還是由有關政府機構決定？哪些價格由市場決定，哪些由有關機構決定？有關機構決定價格的機制是否經(jīng)過嚴格的聽證？最大可能地逼近“影子價格”？價格決定的流程是否“三公”并民主？
劃分權責利，主體不清難規(guī)范
草案明確，“國務院能源主管部門依照本法和其他有關法律、行政法規(guī)以及規(guī)定的職責，主管全國能源工作；國務院其他有關部門依照本法和其他有關法律、行政法規(guī)，在各自職責范圍內(nèi)負責相關的能源工作”。
大家糾結的是，哪個或哪些機構是“國務院能源主管部門”？哪些機構是“國務院其他有關部門”？這些部門眾多，權力相對獨立又相互交錯（具體參見《能源安全大戰(zhàn)②：穩(wěn)定能源基礎，誰來兜底責任？》，未來改革方向如何？草案中能否直接明確？
國務院能源有關部門“權責”
“國務院能源主管部門”及“國務院其他有關部門”的“權責利”，特別是“權”和“責”是否應該在草案中明確？如此，權力界限清晰，責任明確到機構、甚至明確到人。否則，“權”和“責”模糊不清，并由部門自己立規(guī)，大有可能給自己權力無限擴大，而責任盡可能推卸。
事實上，“有關部門”被賦予的權力很大，但歷次能源危機，例如供應短缺、價格暴漲、供暖不足、拉閘限電等，竟然沒有部門，更沒有人為此承擔責任。權力很大及透明度不夠的直接后果是，“尋租”行為花樣百出、屢禁不止， “尋租”現(xiàn)象有增無減，越抓越多。
縣級以上能源有關部門“權責”
草案中指出，“縣級以上人民政府應當加強對能源工作的組織領導和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，及時研究解決能源工作中的重大問題。縣級以上人民政府應當將能源工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、年度計劃”。
“縣級以上地方人民政府能源主管部門依照本法和其他有關法律、法規(guī)以及規(guī)定的職責，主管本行政區(qū)域能源工作；縣級以上地方人民政府其他有關部門依照本法和其他有關法律、法規(guī)，在各自職責范圍內(nèi)負責本行政區(qū)域相關能源工作”。
“縣級以上人民政府能源主管部門和其他有關部門應當按照職責分工，加強對本法和其他有關能源的法律、法規(guī)實施情況的監(jiān)督檢查，及時查處違法行為”。
“縣級以上人民政府能源主管部門或者其他有關部門工作人員在能源監(jiān)督管理工作中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，依法給予處分”。
同樣，哪個或哪些機構是“縣級以上人民政府能源主管部門”？哪些機構是“縣級以上人民政府其他有關部門”？這些機構和部門太多太雜，草案中能否直接明確？
“縣級以上人民政府主管部門”及“縣級以上人民政府其他有關部門”的“權責利”，特別是“權”和“責”，是否也應該在草案中明確？權力清單能否清楚，責任能否明確到位？同樣，如果由縣級以上人民政府有關部門自己立規(guī)，必然給自己盡可能擴大權力，而相應責任或?qū)⑼频靡桓啥簟?/span>
市場中其他優(yōu)勢機構“權責”
能源行業(yè)需要建立統(tǒng)一市場經(jīng)濟體系，而市場經(jīng)濟的前提條件是“三公”及平等競爭。
除了各級政府能源相關部門外，能源行業(yè)還有哪些“權貴”，可以利用其市場支配或優(yōu)勢地位破壞“三公”或平等競爭？草案中沒有涉及。
壟斷（包括自然壟斷）或寡頭壟斷主體都有市場支配或優(yōu)勢地位，能源基本法案必須對其 “權責利”嚴格限制。沒有有效的切割、限制和監(jiān)管，市場支配或優(yōu)勢地位將必然濫用，所謂“店大欺客”或“客大欺店”，古今中外皆有之。
能源行業(yè)中，處于支配或優(yōu)勢地位的主體，包括但不限于，輸電網(wǎng)、配電網(wǎng)、電力調(diào)配、電力交易機構、油氣輸網(wǎng)、城市燃氣網(wǎng)、LNG接受站、油氣交易機構、競爭少的能源碼頭、占較大份額的能源運輸企業(yè)（如LNG運輸及石油運輸?shù)龋?、區(qū)域內(nèi)占較大比例且所有權歸屬單一的能源生產(chǎn)商或供應商（如煤炭、發(fā)電、加油站等）。
發(fā)達市場經(jīng)濟的經(jīng)驗是，分拆并切割。也就是說，對可能形成支配或優(yōu)勢地位的主體，特別是對壟斷或寡頭壟斷的主體，進行拆分和切割，只能經(jīng)營單一的壟斷或寡頭壟斷業(yè)務，不得經(jīng)營任何關聯(lián)的其他業(yè)務，更不允許經(jīng)營相關的兩個或更多的壟斷或寡頭壟斷業(yè)務。盡管如此，還要嚴格監(jiān)管，以防止這些主體可能利用其支配或優(yōu)勢地位與其上下游的合作伙伴聯(lián)手，霸凌市場。
為此，電力行業(yè)輸網(wǎng)、配網(wǎng)、調(diào)度、交易所，天然氣行業(yè)輸氣網(wǎng)、城市管網(wǎng)、LNG接受站、交易所等都只能單獨且單一經(jīng)營，自設合規(guī)負責人，接受嚴格監(jiān)管，且經(jīng)營數(shù)據(jù)公共透明，隨時接受上下游及公眾質(zhì)疑。
如此，市場“三公”及平等競爭才有制度保證，各級有關部門的監(jiān)管成本才能低廉、高效且廉潔。
他山之基石，歐盟能源基本法
經(jīng)過若干輪的討論、修改，2009年歐盟最終形成能源市場著名的《第三組能源法案》（The Third Energy Package，下稱歐盟法案），旨在實現(xiàn)自由化和一體化的歐盟能源市場，即“三公”原則下的高效、競爭的能源市場。
歐盟法案主要包括五個方面的制度安排，即分拆(unbundling)、獨立監(jiān)管(independent regulators)、 各國能源監(jiān)管合作機構(ACER)、跨境合作(cross-border cooperation)以及“三公”零售市場(open and fair retail markets)。
核心：分拆制度(unbundling)
為什么歐盟能源基本法的核心問題是分拆制度？
大家知道，能源行業(yè)壟斷及寡頭壟斷主體眾多，他們必將成為市場經(jīng)濟和統(tǒng)一市場的大忌和毒瘤，必然破壞市場的“三公”和平等競爭，這是任何國家都無法回避的。為此，歐盟法案必須切割其“手”和“腳”，防止“張牙舞爪”，限制其利用市場優(yōu)勢的各類關聯(lián)業(yè)務。
分拆后，能源供給商、生產(chǎn)商、輸送商、配送商、銷售商的“權責利”進行了嚴格的界定，獨立監(jiān)管機構的主要職責就是確保分拆執(zhí)行到位、市場“三公”、平等競爭和脆弱群體的保護等。
權力：鎖進籠子(independent regulators)
27個國家組成的歐盟，雖然是一個邦聯(lián)制的組織，但作為歐盟立法與執(zhí)行機構的歐盟委員會（European Commission），制定的相關法案對各國都有制約力。
歐盟委員會下設能源部，負責監(jiān)督歐洲所有與能源相關的議題，制定能源安全和高效發(fā)展戰(zhàn)略，并為成員國設定了戰(zhàn)略目標，推進可再生能源發(fā)展，促進新技術創(chuàng)新應用，保障民用核能安全運行等。同時，能源部著力制定規(guī)則，以維護能源消費者的權益、保障能源市場高效運行、推動能源基礎設施投資、并建立與國際能源機構合作機制。
比較爭議的是，歐盟委員會對各國能源方面設定的目標具有較大挑戰(zhàn)性，其中特別是能源效率提高和可再生能源占比，而且這些目標是強制性的。
歐盟各國都有各自的能源監(jiān)管機構，大多數(shù)設有能源部。各國能源監(jiān)管機構的目標比較相似，例如，保障消費者權益、能源供應安全、市場高效、可持續(xù)發(fā)展等。各國能源監(jiān)管機構權責范圍清晰，法無授權不可為，少有模糊可擴充權力的空間，權力被鎖進制度的“籠子”。
特別說明的是，歐盟及各國監(jiān)管機構與被監(jiān)管主體之間嚴令禁止負責人“旋轉(zhuǎn)門”，以避免破壞監(jiān)管的公正性。
單一：監(jiān)管一致(ACER)
在歐盟委員會能源部下，根據(jù)相關法案，2011年設立了能源監(jiān)管合作機構(Agency for Cooperation of Energy Regulators，即 ACER)，該機構監(jiān)督并確保能源批發(fā)市場REMIT的合規(guī)性和透明度。
2013年，受托制定跨歐洲能源基礎設施指引，并協(xié)調(diào)促進歐洲能源市場一體化，特別是歐盟電力和天然氣能源市場一體化目標。ACER制定并完善規(guī)則，監(jiān)控輸電網(wǎng)絡相關合規(guī)性，并制定歐盟輸電網(wǎng)絡發(fā)展規(guī)劃，以創(chuàng)建一個有競爭力、安全可靠、沒有歧視或不平等、可持續(xù)發(fā)展的歐盟電力市場。
合作：平滑跨境(cross-border cooperation)
為協(xié)調(diào)各國能源監(jiān)管機構的規(guī)則和政策，歐盟設立了一個協(xié)會組織，即歐洲能源監(jiān)管機構委員會(the Council of European Energy Regulators，即CEER)。CEER是一個非盈利組織，旨在配合ACER。ACER制定、完善規(guī)則，監(jiān)督能源市場的“三公”和平等競爭，而CEER主要協(xié)調(diào)各國監(jiān)管機構、推動規(guī)則執(zhí)行及保護能源消費者權益。
近年來，CEER開始制定三年計劃，提出了數(shù)字化、脫碳和動態(tài)監(jiān)管的“3D”(Digitalization，Decarbonization and Dynamic Regulation)規(guī)劃，以推動歐盟能源智慧化、低碳化和監(jiān)管高效化。
相鄰國家之間跨境交易及其引發(fā)的能源相關安全，由相應組織根據(jù)相應的規(guī)則進行協(xié)調(diào)，電力行業(yè)甚至設立區(qū)域協(xié)調(diào)機構，并不需要各國政府或外交層面去解決，以實現(xiàn)歐盟各國監(jiān)管規(guī)則、能力和效率的一致化。
三公：平等競爭(open and fair retail markets)
在歐盟范圍內(nèi)，鼓勵自由競爭并允許消費者自由選擇能源供應商。
歐盟法案鼓勵發(fā)展跨境能源基礎設施，以促進歐盟成員國之間的能源流動，減少外部供應依賴，并在能源危機時期能夠維護內(nèi)部團結，共渡困難。
歐盟法案引入一系列包括網(wǎng)絡接入、關稅監(jiān)管、非歧視性網(wǎng)絡運營等具體規(guī)定，設立或賦予相應的管理部門和機構權限，權力主體各司其職，確保能源市場的安全有效運行。
特別的是，歐盟法案規(guī)定透明定價，保障市場公開、競爭公平，旨在讓消費者選擇適合自身需求的用能方案，并確保了供應商切換的絲滑度，全方位維護增強消費者權益。
更特別的是，歐盟法案還通過一系列服務指令，從法律上保護處于弱勢地位的能源消費群體的用能權益，包括按時并保證接入、賬單清晰、后付費制、不得故意停電停氣、投訴處理反饋等。
在與歐盟法案一致的基礎上，各成員國制定各國相應的法律法規(guī)。
雖然歐盟能源基本法立法及其取得的成果為世界所公認，但近年來，歐盟能源安全飽受爭議。特別是俄烏沖突，導致歐洲天然氣短缺，引爆能源價格普遍暴漲，以至2022年歐盟爆發(fā)能源危機。出乎意料的是，2022-2023年能源價格危機集中的兩年多時間，歐盟竟然沒有出現(xiàn)“有序供電”，也沒有“拉閘限電”等類似的斷電斷氣事故。
另外，經(jīng)過十多年來的不斷完善，歐盟能源統(tǒng)一市場體系為各國樹立了一個榜樣。歐盟綠色能源的滲透率遠高于其他主流國家，其中，2023年風光電滲透率超過25%，遠超過中國的15.8%。
相比較，歐盟能源危機之前的2021年開始，中國能源（包括煤油氣電）價格一路上揚，同時出現(xiàn)此起彼伏的“有序供電”，缺電與窩電同時并存，能源安全備受挑戰(zhàn)。
另外，中國能源市場建設還處于初步階段，“三公”及平等競爭的統(tǒng)一市場體系遠未建成；傳統(tǒng)能源還占絕對主力，風光電滲透率遠低于歐盟，而且風光并網(wǎng)消納開始碰到瓶頸，棄光棄風率近年來呈上升趨勢。
為此，我們認為，歐盟能源基本法立法的成功經(jīng)驗值得借鑒，其教訓必須避免。
能源基本法立法，不應是各主體的“最大公約數(shù)”，更不應該是“權貴主體”（即市場中處于主導、支配及優(yōu)勢地位的主體們）的“最大公約數(shù)”，而是應站在全體人民角度、消費者角度、弱勢群體角度、以及國家利益最大化角度，保證國家能源安全，推進綠色低碳轉(zhuǎn)型，建立統(tǒng)一市場體系，尋求全社會福利(social welfare)最大化。
對法律法規(guī)和政策制定機構及行業(yè)監(jiān)管部門，草案中一言以蔽之，統(tǒng)稱“主管部門”及“有關部門”。這些部門是否需要改革，如何改革，其“權責”如何明細化、清晰化，草案中沒有明確。主導部門“權責”空間模糊，權力沒有鎖進制度的“籠子”，就容易被濫用。
綜上，我們建議，草案應該經(jīng)過更加廣泛、更加開放的研討和辯論，參考發(fā)達市場體能源基本法立法的經(jīng)驗和教訓，繼續(xù)修改并完善，不急于通過，以給能源“四個革命”留出更大的想象空間和未來。
（本文經(jīng)作者授權發(fā)布，僅代表作者觀點。本文得到能源行業(yè)一些專家和領導的指導和建議，作者在此表示感謝。作者來自于國合洲際能源咨詢院。該機構專注于石油、天然氣、煤炭、電力、可再生能源及氣候變化等相關領域的深度研究、評估和咨詢。）