文丨羅志恒（粵開證券首席經(jīng)濟學家、研究院院長）
根據(jù)2023年《政府工作報告》的安排，2023年的赤字率擬提至3%，高于去年0.2個百分點；赤字規(guī)模為3.88萬億，高于去年5100億元；專項債擬按3.8萬億安排，高于去年1500億元。赤字規(guī)模和專項債合計7.68萬億，高于去年6600億元，體現(xiàn)了加力提效的政策基調(diào)和推動經(jīng)濟運行整體好轉(zhuǎn)的決心。
一、2023年財政政策基調(diào)為“加力提效”與“防范化解地方債務風險”，兼顧穩(wěn)增長與防風險
2023年財政政策的總基調(diào)是兩個方面，即“加力提效”與“防范化解地方債務風險”，意味著財政政策是有克制的寬松，兼顧穩(wěn)增長和防風險，考驗財政統(tǒng)籌能力。財政政策在2023年仍將在擴大內(nèi)需、穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定物價、推動科技創(chuàng)新、改善民生、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮極為重要的作用。
“加力提效”將力度置于效果前，赤字規(guī)模和專項債均高于去年，財政較為積極，有利于推動經(jīng)濟運行整體好轉(zhuǎn)。不同于2022年的“提升效能，更加注重精準、更可持續(xù)”和2021年“提質(zhì)增效，更可持續(xù)”，更接近2020年“更加積極有為”的基調(diào)，與2019年的“加力提效”一致。
“加力”并“保持必要的支出強度”是今年經(jīng)濟形勢的需要，是順應經(jīng)濟形勢和經(jīng)濟工作目標的順勢而為。當前我國經(jīng)濟總體在持續(xù)恢復，PMI連續(xù)回升、新增社融同比多增，但是總需求不足仍是當前經(jīng)濟的核心矛盾，三重壓力未根本解決。2023年中國經(jīng)濟面臨仍面臨嚴峻的內(nèi)外部形勢：外需環(huán)境已發(fā)生重大變化，即全球經(jīng)濟下行引發(fā)我國出口下行；房地產(chǎn)風險仍未完全釋放；居民資產(chǎn)負債表仍需修復；民營經(jīng)濟信心有必要進一步提振。因此，有必要通過擴張的財政政策拉動投資、促進消費，擴大總需求、兜底社保民生、促進科技創(chuàng)新。
二、赤字率和專項債上調(diào)，減稅降費從追求規(guī)模轉(zhuǎn)向注重精準有效
積極財政政策主要體現(xiàn)在赤字規(guī)模、專項債額度上升以及實施的精準性和有效性；減稅降費從數(shù)量規(guī)模型轉(zhuǎn)向效率效果型，更加注重精準性，有利于穩(wěn)定宏觀稅負。
其一，從赤字率3%看，較上年提高0.2個百分點，赤字規(guī)模增加5100億元，既保證了政策的連續(xù)性、必要的支出強度，同時并未過高提高赤字率，為未來財政可持續(xù)性和財政空間奠定基礎。這種安排有利于更好支持落實完善減稅降費，助企紓困，提高微觀主體活力；有利于保證必要的支出強度，進而擴大總需求，對沖外需下行；通過財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化，有利于更好服務于鄉(xiāng)村振興、科技創(chuàng)新、區(qū)域均衡等重大戰(zhàn)略；通過加大轉(zhuǎn)移支付，進一步確?；鶎印叭！辈怀鰡栴}。
其二，從專項債看，較上年增加1500億元，規(guī)模上升，短期內(nèi)有利于擴大基建投資，帶動社會投資，穩(wěn)定總需求；中長期看有利于優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟社會運行效率。同時，今年專項債的使用范圍將進一步擴大，進一步擴大用作項目資本金范圍，有利于一大批重大工程從節(jié)奏上盡快落地，靠前發(fā)力。專項債與政策性金融工具的協(xié)調(diào)配合預計在今年仍將發(fā)揮積極作用。
需要注意的是，2022年當年新增專項債規(guī)模3.65萬億，但由于經(jīng)濟形勢需要，另外使用了5029億元結(jié)存限額空間，所以實際發(fā)行新增專項債券超過4萬億元（40384億），再融資專項債1萬億（10932億）。截至2022年底，全國地方政府債務限額為376474.3億元，其中一般債務限額158289.22億元，專項債務限額218185.08億元；全國地方政府債務余額350618億元，控制在全國人大批準的限額之內(nèi)。其中，一般債務143896億元，專項債務206722億元。因此，我國地方債務限額與余額的空間還有2.59萬億，其中一般債1.44萬億；專項債1.15萬億。所以如果經(jīng)濟形勢需要，2023年專項債的理論空間有4.95萬億。但是我們認為，由于專項債要以項目收益為償還依據(jù)，目前專項債項目的現(xiàn)金流較差、邊際收益遞減，申報環(huán)節(jié)存在包裝等現(xiàn)象，已成為事實上的一般債，有必要通過一般債來拉動投資。專項債不計入赤字，導致容易誤判風險。
其三，從減稅降費看，今年的提法是“完善稅費優(yōu)惠政策”“對現(xiàn)行減稅降費、退稅緩稅等措施，該延續(xù)的延續(xù)，該優(yōu)化的優(yōu)化”，意味著與過往比發(fā)生重大變化，從追求減稅降稅的規(guī)模轉(zhuǎn)向效率效果和精準性針對性，有利于穩(wěn)定宏觀稅負。“按照穩(wěn)定宏觀稅負的原則，統(tǒng)籌助企紓困、財政可持續(xù)和優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)的需要，進一步完善減稅降費退稅緩稅等政策。”我國持續(xù)推出減稅降費退稅緩稅有效地緩解了經(jīng)營主體的現(xiàn)金流，提高了企業(yè)的抗風險能力，但是導致宏觀稅負持續(xù)下行，一般公共預算收入/GDP下降至16.8%，較2015年的高點下降了5.3個百分點。大國必須保證一定的宏觀調(diào)控能力以應對經(jīng)濟社會風險財政化等各方面挑戰(zhàn)，這就需要穩(wěn)定宏觀稅負。從具體實施看，突出對中小微企業(yè)、個體工商戶以及特困行業(yè)的支持，能夠?qū)崿F(xiàn)政策“提效”。
三、進一步加大對地方的轉(zhuǎn)移支付，確?；鶎印叭！辈话l(fā)生風險，緩解區(qū)縣財政壓力和收支矛盾
《政府工作報告》在面臨的風險挑戰(zhàn)中提出了“一些基層財政收支矛盾較大”，在2023年政府工作建議中，提出要做好基層“三保”工作，這主要是因為近年來受疫情沖擊和預期低迷等影響，我國財政收支矛盾加劇，疊加債務集中到期，部分區(qū)縣的庫款保障系數(shù)明顯下行，區(qū)縣財政流動性風險和重整風險上升。而基層“三保”直接面向企業(yè)和居民，關(guān)系到經(jīng)營主體的滿意度和獲得感。因此，財政部門持續(xù)加大對地方轉(zhuǎn)移支付，并要求省對市縣加大轉(zhuǎn)移支付力度。2023年中央對地方轉(zhuǎn)移支付預計10.06萬億元，增長3.6%,剔除一次性安排的支持基層落實減稅降費和重點民生等專項轉(zhuǎn)移支付后增長7.9%。
四、明確要求“防范化解地方債務風險”，增加的赤字全部是中央赤字和國債
《政府工作報告》提出：“地方債務防范化解地方政府債務風險，優(yōu)化債務期限結(jié)構(gòu)，降低利息負擔，遏制增量、化解存量?！?/p>
地方政府債務推動了經(jīng)濟發(fā)展，但也引發(fā)了財政與金融風險交織等問題。地方債務的根本原因是近乎無限責任政府及考核激勵機制。防范地方政府債務主要是防范地方政府隱性債務，包括部分城投平臺有息債務、PPP等形成的名股實債、政府應付賬款等。近年來隨著減稅降費進行和疫情反復沖擊以及房地產(chǎn)持續(xù)下行，地方債務到期和付息壓力疊加，導致地方財政收支形勢矛盾，三保問題突出，影響了化解地方政府隱性債務的進度。國債發(fā)行成本低、到期周期長，有必要通過提高國債規(guī)模和占比，再轉(zhuǎn)移支付給地方，逐步解決地方政府的壓力。
從2023年的赤字安排看，新增赤字5100億元，全部是中央赤字，通過國債發(fā)行彌補，這實際上就是中央更多地加杠桿、轉(zhuǎn)移支付給地方以緩解地方壓力和防范債務風險的體現(xiàn)。全國財政赤字38800億元，比上年增加5100億元，其中，中央財政赤字31600億元，增加5100億元；地方財政赤字7200億元，與上年持平。
五、進一步優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，服務國家重大戰(zhàn)略，強化績效管理，支出端“提效”
2023年持續(xù)優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展，加大對經(jīng)濟社會發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵領(lǐng)域的投入，積極支持科技攻關(guān)、鄉(xiāng)村振興、區(qū)域重大戰(zhàn)略、教育、基本民生、綠色發(fā)展等重點領(lǐng)域，實現(xiàn)促消費、擴投資，穩(wěn)就業(yè)穩(wěn)民生，促進科技創(chuàng)新等。中央本級支出優(yōu)先保障中央儲備支出、中央國債發(fā)行付息支出等剛性和重點支出，中央部門支出在連續(xù)多年嚴格控制基礎上按總體持平安排。同時，提高財政資金使用效益。
六、2023年財政收入形勢好于2022年，但支出剛性不減，緊平衡態(tài)勢仍將持續(xù)
2023年的收入形勢總體好于2022年，主要是基于：一是經(jīng)濟總體呈恢復態(tài)勢奠定了財政收入形勢向好的基礎。在一系列政策的推動下，市場信心和預期逐步好轉(zhuǎn)。宏觀上正常的生產(chǎn)生活秩序與微觀主體對美好生活的向往將推動經(jīng)濟恢復。當然這也依賴于政策實施效果。二是2022年大規(guī)模留抵退稅導致基數(shù)偏低，2022年一般公共預算收入同比0.6%。三是2022年緩稅緩費的部分在今年入庫。
但是支出壓力依然較大，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)的任務較重。其一，穩(wěn)增長、推動經(jīng)濟運行整體好轉(zhuǎn)今年的重要目標，是穩(wěn)就業(yè)和穩(wěn)民生的重要保障，這需要財政推動促消費、擴投資。既包括直接拉動基建帶動投資，還包括加強重點城市流通保供體系建設、建設綜合物流樞紐暢通流通體系、挖掘縣鄉(xiāng)消費潛力等。其二，鄉(xiāng)村振興、區(qū)域均衡發(fā)展、綠色低碳發(fā)展等需要財政投入保障。其三，推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、促進科技創(chuàng)新，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，仍需財政加大支持力度。
總之，財政之難在于多目標平衡，在于政府職能近乎無限。當然，財政之榮也在于難中有巧，在于服務國家大局，在于擔當國家治理的基礎和重要支柱的神圣使命。在中國式現(xiàn)代化新征程中，政府與市場關(guān)系、政府與社會關(guān)系、中央與地方關(guān)系還要進一步理順，事權(quán)和支出責任必須盡快上移至中央、省級政府，預算管理制度、稅收制度還要繼續(xù)完善。俠之大者，為國理財。
（文章僅代表作者觀點。）