記者 王珍
國家金融與發(fā)展實驗室日前發(fā)布報告稱，受產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和房地產(chǎn)市場影響，多地進入長期財政緊平衡狀態(tài)，地方政府尤其基層政府財政矛盾逐漸凸顯，財政可持續(xù)性逐漸變差。
據(jù)國家金融與發(fā)展實驗室統(tǒng)計，2024年上半年，31個省市地區(qū)財政自給率都較2015年出現(xiàn)一定程度的下降，近一半地區(qū)財政自給率降幅超10%。其中，有一半地區(qū)財政自給率低于疫情前水平，有約三分之一地區(qū)財政自給率低于去年。
財政自給率是一般公共預(yù)算收入和一般公共預(yù)算支出之比。報告指出，由于財政支出增速持續(xù)高于財政收入增速，地方財政收入可支撐的支出范圍越來越小，2024年上半年僅上海市實現(xiàn)收支盈余，有17個地區(qū)的財政自給率不足50%，主要以東北和中西部地區(qū)為主。
從稅收收入來看，各省市財政收入也表現(xiàn)出明顯的順周期特征。2024年上半年，資源型地區(qū)的主要產(chǎn)業(yè)稅收貢獻度顯著降低，山西、內(nèi)蒙古、青海、陜西財政收入持續(xù)下滑，收入增速為所有地區(qū)最低。其中，主要是受煤炭礦產(chǎn)資源量價齊跌的影響，山西省上半年財政收入增速較上年同期大幅下降10.9%。在已公布稅收數(shù)據(jù)的22個省份中，16個省市的稅收收入出現(xiàn)下滑，多表現(xiàn)為增值稅及企業(yè)利潤下降導(dǎo)致企業(yè)所得稅下降。
從非稅收入來看，在已公布相關(guān)數(shù)據(jù)的22個省份中，除廣西、云南、陜西外，其余19個省市的非稅收入上半年都實現(xiàn)正增長，且增速均遠高于稅收收入。非稅收入的增長主要源于各地加大資源資產(chǎn)處置力度、公安大案要案及紀檢監(jiān)察等罰沒收入等，但非稅收入的持續(xù)增長會損害當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境，而且資產(chǎn)存量空間有限，這顯然是不可持續(xù)的。
國家金融與發(fā)展實驗室指出，在稅收收入和土地財政下滑且債務(wù)發(fā)行放緩的背景下，非稅收入成為地方政府可以自主拓展的唯一途徑，與轉(zhuǎn)移支付收入共同彌補財政收支缺口。疫情后地方政府的非稅收入尤其罰沒收入呈現(xiàn)不斷增長的趨勢，2023年，近80%的地區(qū)非稅收入在財政收入中的占比較疫情前有所上升。2024年上半年非稅收入同比增長11.7%。
收入結(jié)構(gòu)方面，地方政府可用財力愈加捉襟見肘。一方面，地方政府可支配財力較小。2023年，除北京、天津、山西、上海、廣東之外，其余地區(qū)的稅收收入和非稅收入在綜合財力中的占比均不到50%，可以看出，大部分地區(qū)對于轉(zhuǎn)移支付和土地財政的依賴度較高，更易受到房地產(chǎn)市場調(diào)整的影響。隨著房地產(chǎn)市場進入調(diào)整階段，各省市土地財政收入大幅萎縮對于地方政府財政空間的沖擊較大，同時經(jīng)濟轉(zhuǎn)型階段稅收收入大幅下滑，地方政府可自主使用的財政空間大幅收窄，而地方政府財政支出剛性增長，逆周期調(diào)節(jié)作用更需財政的大力支撐。
另一方面，經(jīng)濟下行階段，稅收收入占比逐漸降低，轉(zhuǎn)移支付占比不斷提升稅收替代性逐漸加大。與2019年相比，2023年，近8成省市稅收收入在綜合財力中的占比均出現(xiàn)不同程度的下降，除上海、貴州外，其余所有地區(qū)政府性基金收入占比均大幅下滑。與之相對，所有地區(qū)轉(zhuǎn)移支付收入占比均在上升，東北地區(qū)和西部地區(qū)對中央轉(zhuǎn)移支付收入的依賴程度上升較快，其中廣西上升速度最快，較2019年增長了13.9個百分點。中央對地方政府的轉(zhuǎn)移支付收入中超一半以上為共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，地方政府需要配合中央的宏觀調(diào)控政策來使用轉(zhuǎn)移支付資金，地方自主可支配的財力較低。
最后，剛性支出只增不減，地方政府支出存在嚴重的路徑依賴和結(jié)構(gòu)固化問題。國家金融與發(fā)展實驗室指出，財政支出長期依賴基數(shù)法，支出項目沒有下降空間，只能被動剛性增長。一是穩(wěn)經(jīng)濟的需求下基建支出不斷增長。2024年上半年基建支出累計增速為5.0%，而民生支出增速為-0.8%，但傳統(tǒng)基建支出的邊際投資效益不斷下滑，對于經(jīng)濟的提振效果可能并不明顯。
二是民生支出占比逐年提升。2024年上半年民生支出占比40.4%，較2023年同期有小幅下降，但仍是地方政府財政支出的主要部分。雖然2024年上半年基建支出在財政支出中的比重小幅提升至22.1%，但這是過去15年以來除2023年外的最低值，可以看出財政支出方向不斷轉(zhuǎn)向民生領(lǐng)域是未來適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢。
三是債務(wù)付息支出攀升較快，債務(wù)付息支出占比由2017年上半年的3.0%不斷增長至2024年上半年的4.6%，政府的債務(wù)壓力不斷攀升，擠壓財政用于經(jīng)濟建設(shè)和民生支出的部分，進而削弱了財政支出的經(jīng)濟效應(yīng)。
國家金融與發(fā)展實驗室建議，面對地方政府財政收支矛盾突出以及運行中存在的問題，亟需推進新一輪財政體制改革，通過重新調(diào)整央地關(guān)系、債務(wù)管理、預(yù)算管理等方式，激發(fā)地方政府財政積極性，提升地方政府財政活力。
收入方面，通過推進現(xiàn)有稅制消費稅、增值稅和所得稅改革，擴大地方政府稅收管理權(quán)，拓寬地方政府稅源，規(guī)范非稅管理，挖掘財政存量潛力，完善現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付體系，優(yōu)化地方政府收入結(jié)構(gòu)，提升地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展積極性。
支出方面，增加支出事權(quán)的集中度，推進央地之間的事權(quán)和支出責(zé)任改革，優(yōu)化地方政府支出結(jié)構(gòu)，加強財政管理，建立透明高效的預(yù)算管理體制，提升地方財政支出效率。