文丨羅志恒(粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究院院長)
一、三中全會財(cái)稅體制改革相關(guān)內(nèi)容的三條主線
自2023年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出“謀劃新一輪財(cái)稅體制改革”以來,財(cái)稅體制改革備受社會各界關(guān)注,《決定》為財(cái)稅體制改革指明了方向。深化財(cái)稅體制改革,既是緩解當(dāng)前財(cái)政收支矛盾、減輕地方財(cái)政運(yùn)行壓力、重塑地方政府激勵(lì)約束機(jī)制的重要舉措,也是增強(qiáng)中長期財(cái)政可持續(xù)性、提升財(cái)稅體制服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的效能的重要抓手,更是推動國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化進(jìn)而實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重要途徑?!稕Q定》提出要“健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系”“統(tǒng)籌推進(jìn)財(cái)稅、金融等重點(diǎn)領(lǐng)域改革”“深化財(cái)稅體制改革”,并從健全預(yù)算制度、健全稅收制度和完善中央與地方財(cái)政關(guān)系等三大方面,詳細(xì)部署了未來五年深化財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)任務(wù)和方向。
整體看,《決定》關(guān)于財(cái)稅體制改革相關(guān)內(nèi)容有三條主線。
一是側(cè)重解決地方政府和基層財(cái)政困難,增強(qiáng)地方財(cái)政可持續(xù)性。當(dāng)前我國房地產(chǎn)行業(yè)供需形勢逆轉(zhuǎn)并進(jìn)入調(diào)整轉(zhuǎn)型期,導(dǎo)致房地產(chǎn)相關(guān)稅收和土地出讓收入大幅下降,各地財(cái)政緊平衡形勢加劇,特別是區(qū)縣財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)上升。在化債和“三?!眽毫ο?,地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和提供公共服務(wù)的能力受限,難以著眼長遠(yuǎn)推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和培育稅源,于是可能出現(xiàn)短期問題長期化,即可能陷入“短期財(cái)政困難—無暇發(fā)展經(jīng)濟(jì)—長期經(jīng)濟(jì)壓力—長期財(cái)政困難”的惡性循環(huán)。在這樣的背景下,《決定》從下移財(cái)力和上移事權(quán)等方面提出要“增加地方自主財(cái)力,拓展地方稅收,適當(dāng)擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限”“適度加強(qiáng)中央事權(quán),提高中央財(cái)政支出比重”“提升市縣財(cái)力同事權(quán)相匹配程度”“優(yōu)化共享稅分享比例”,有利于緩解當(dāng)前基層財(cái)政面臨的困境,也有利于健全和完善地方財(cái)政收入體系,增強(qiáng)地方財(cái)政長期可持續(xù)性?!稕Q定》延續(xù)了“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”的提法,但十八屆三中全會中提出的“保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定”沒有再提及。
二是財(cái)稅體制不是為了改而改,突出為國家重大戰(zhàn)略落地提供財(cái)稅制度支持和財(cái)力保障。《決定》將“深化財(cái)稅體制改革”作為“健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系”的重要內(nèi)容,服務(wù)于國家重大戰(zhàn)略落地和宏觀經(jīng)濟(jì)治理。其一,財(cái)稅體制要增強(qiáng)服務(wù)宏觀治理的能力,《決定》提出要“統(tǒng)籌推進(jìn)財(cái)稅、金融等重點(diǎn)領(lǐng)域改革,增強(qiáng)宏觀政策取向一致性”“強(qiáng)化國家重大戰(zhàn)略任務(wù)和基本民生財(cái)力保障”“強(qiáng)化對預(yù)算編制和財(cái)政政策的宏觀指導(dǎo)”。其二,強(qiáng)調(diào)財(cái)稅體制對高質(zhì)量發(fā)展、共同富裕、發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力等重大任務(wù)的支撐作用,《決定》提出“健全有利于高質(zhì)量發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度,優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)”“完善稅收、社會保障、轉(zhuǎn)移支付等再分配調(diào)節(jié)機(jī)制”“健全相關(guān)規(guī)則和政策,加快形成同新質(zhì)生產(chǎn)力更相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系”等;其三,突出財(cái)稅體制對重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)(保障民生、鼓勵(lì)科技創(chuàng)新、促進(jìn)綠色低碳發(fā)展、鼓勵(lì)生育等方面)的支持作用,《決定》提出了“完善國有資本經(jīng)營預(yù)算和績效評價(jià)制度,強(qiáng)化國家重大戰(zhàn)略任務(wù)和基本民生財(cái)力保障”“加快建立租購并舉的住房制度……完善房地產(chǎn)稅收制度”“規(guī)范稅收優(yōu)惠政策,完善對重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)支持機(jī)制”“擴(kuò)大財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)‘包干制’范圍”“完善綠色稅制”“有效降低生育、養(yǎng)育、教育成本……加大個(gè)人所得稅抵扣力度”等措施。
三是朝著建立現(xiàn)代財(cái)稅制度的方向邁進(jìn),國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求財(cái)稅體制現(xiàn)代化。為形成更加健全、更加全面、更加規(guī)范的預(yù)算管理體系,《決定》提出“將政府所有收入納入預(yù)算管理”“統(tǒng)一預(yù)算分配權(quán),完善預(yù)算公開和監(jiān)督制度”等舉措;為提高稅收制度與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的適配度、建立符合高質(zhì)量發(fā)展要求的現(xiàn)代稅收制度,《決定》提出要“研究同新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅收制度”“全面落實(shí)稅收法定原則”“健全直接稅體系”;為形成更加合理、可持續(xù)的中央與地方財(cái)政關(guān)系,調(diào)動地方積極性,《決定》提出“增加地方自主財(cái)力”“建立促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)約束機(jī)制”等具體措施。
從寫法看,不同于十八屆三中全會財(cái)稅體制改革部分預(yù)算、稅制、中央與地方關(guān)系三大部分獨(dú)立成段的表達(dá),二十屆三中全會各部分有交織。這主要是源于《決定》側(cè)重突出解決地方和基層財(cái)政困難,要增加地方自主財(cái)力,這屬于中央和地方關(guān)系的范疇,只是增加地方自主財(cái)力的具體方式如拓展地方稅源、優(yōu)化共享稅分享比例、擴(kuò)大專項(xiàng)債使用范圍、非稅收入下沉等不可避免地與稅收制度、預(yù)算制度等內(nèi)容相關(guān)。例如,完善政府債務(wù)管理制度和擴(kuò)大專項(xiàng)債使用范圍不在預(yù)算部分,而在中央和地方關(guān)系部分;消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下放地方、完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條不在稅制改革部分,而在中央和地方關(guān)系部分。另外,“提升市縣財(cái)力與事權(quán)相匹配程度”放在中央和地方關(guān)系部分,沒有單列省以下財(cái)政體制改革。
十八屆三中全會中的“穩(wěn)定稅負(fù)”和“保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定,結(jié)合稅制改革,考慮稅種屬性,進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分”等內(nèi)容沒有在二十屆三中全會提及。
總之,財(cái)稅體制改革部署為解決財(cái)稅領(lǐng)域重大問題、健全宏觀治理體系、推動國家治理體系現(xiàn)代化指明了重要方向。
二、財(cái)稅體制改革的主要內(nèi)容及背后邏輯
(一)整體定位:突出財(cái)稅體制改革對宏觀經(jīng)濟(jì)治理的重要性
與十八屆三中全會不同,“深化財(cái)稅體制改革”不再作為單獨(dú)的一個(gè)部分進(jìn)行論述,“深化財(cái)稅體制改革”作為《決定》“健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系”任務(wù)之下的的第二條重要舉措,緊隨“完善國家戰(zhàn)略規(guī)劃體系和政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制”。這種安排著重突出財(cái)稅體制改革對于宏觀經(jīng)濟(jì)治理的重要性,以及側(cè)重解決當(dāng)前面臨的財(cái)政經(jīng)濟(jì)問題,突出務(wù)實(shí)和問題導(dǎo)向。
《決定》強(qiáng)調(diào)了宏觀經(jīng)濟(jì)治理的重要性,即“科學(xué)的宏觀調(diào)控、有效的政府治理是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求”,然后給出了完善宏觀調(diào)控制度體系的具體路徑和目的,即“統(tǒng)籌推進(jìn)財(cái)稅、金融等重點(diǎn)領(lǐng)域改革,增強(qiáng)宏觀政策取向一致性”。如何健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系?第一條就是“完善國家戰(zhàn)略規(guī)劃體系和政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制”,緊接著就是“深化財(cái)稅體制改革”。因此,財(cái)稅體制改革不僅要解決財(cái)稅領(lǐng)域的突出問題,更要站在國家發(fā)展規(guī)劃和重大戰(zhàn)略的角度,與其他宏觀經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域的改革一道系統(tǒng)謀劃、協(xié)調(diào)推進(jìn),而不是單兵突進(jìn)、孤軍作戰(zhàn)。
(二)預(yù)算制度:所有收入納入預(yù)算,統(tǒng)一預(yù)算分配權(quán),預(yù)算體制更加全面、更加規(guī)范、更加透明
預(yù)算制度方面,《決定》提出要“健全預(yù)算制度,加強(qiáng)財(cái)政資源和預(yù)算統(tǒng)籌,把依托行政權(quán)力、政府信用、國有資源資產(chǎn)獲取的收入全部納入政府預(yù)算管理”。這意味著我國的預(yù)算制度將更加全面、完整和規(guī)范。不同于大部分西方國家,我國政府不僅可以憑借政治權(quán)力取得稅收收入,還因?yàn)槭巧鐣髁x公有制國家,能夠憑借國有產(chǎn)權(quán)取得收入,例如土地出讓收入。過去由于預(yù)算制度的不完善,還有部分公共資源如國有獨(dú)資企業(yè)、部分事業(yè)單位憑借行政權(quán)力或國有資產(chǎn)取得的收入沒有納入預(yù)算管理,形成了“地方占有=地方所有”的事實(shí)格局。這一方面導(dǎo)致預(yù)算體系不完整,不利于統(tǒng)籌財(cái)政資源,另一方面導(dǎo)致了全民所有資源卻因?yàn)楣芾韱栴}僅僅在部分地區(qū)共享,并不公平。政府所有收入全部納入預(yù)算管理,既規(guī)范了預(yù)算管理,又有利于強(qiáng)化財(cái)政資源的統(tǒng)籌能力,還有利于促進(jìn)全民所有的資源在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)更加公平的共享。
《決定》提出了深化預(yù)算制度改革的六項(xiàng)具體措施。一是統(tǒng)一預(yù)算分配權(quán),提高預(yù)算管理統(tǒng)一性、規(guī)范性,完善預(yù)算公開和監(jiān)督制度。預(yù)算分配環(huán)節(jié)是預(yù)算編制和貫徹財(cái)政政策的關(guān)鍵環(huán)節(jié),通常是頂層統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和部門利益均衡的結(jié)果。統(tǒng)一財(cái)政分配權(quán),意味著從預(yù)算管理層面強(qiáng)化財(cái)政資源一盤棋的統(tǒng)籌和使用。這避免了財(cái)政資源的碎片化和撒胡椒面式的政策格局,減少了部門利益博弈和某些尋租行為,又有利于提高財(cái)政資源的規(guī)模效應(yīng)和精準(zhǔn)度,更好促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。完善預(yù)算公開和監(jiān)督制度,有利于充分發(fā)揮各級人大和社會各界對財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督作用,提高預(yù)算管理的透明度和科學(xué)性。
二是強(qiáng)化對預(yù)算編制和財(cái)政政策的宏觀指導(dǎo)。預(yù)算編制直接體現(xiàn)了財(cái)政政策的意圖和方向,是實(shí)施財(cái)政政策和宏觀調(diào)控的重要工具。目前我國的預(yù)算編制采取“兩上、兩下”的方式。整個(gè)預(yù)算編制流程以基層預(yù)算單位的“一上”數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),容易導(dǎo)致基層預(yù)算單位僅考慮自身支出需求和部門利益,從而弱化了預(yù)算作為宏觀調(diào)控政策實(shí)施工具的作用。強(qiáng)化對預(yù)算編制和財(cái)政政策的宏觀指導(dǎo),有利于加強(qiáng)預(yù)算制度對宏觀調(diào)控政策尤其是財(cái)政政策順利實(shí)施的保障和支撐作用,有利于財(cái)政資源的統(tǒng)籌和有效利用。
三是完善國有資本經(jīng)營預(yù)算和績效評價(jià)制度,強(qiáng)化國家重大戰(zhàn)略任務(wù)和基本民生財(cái)力保障。國有資本經(jīng)營預(yù)算,是國家以所有者身份依法取得國有資本收益并對所得收益進(jìn)行分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算。加強(qiáng)國有資本經(jīng)營預(yù)算管理是對國家資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)有效管理最直接的方式,尤其是加強(qiáng)國有資本經(jīng)營的績效管理,對促進(jìn)國有企業(yè)改革深化提升、提高國有資本經(jīng)營效率、增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略支撐和安全保障作用具有重要作用。
四是加強(qiáng)公共服務(wù)績效管理,強(qiáng)化事前功能評估。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和主要任務(wù)的變化,財(cái)政要從以往的重建設(shè)、重投資轉(zhuǎn)向重民生、重消費(fèi),公共服務(wù)支出既要達(dá)到一定規(guī)模、占據(jù)一定比例,又要講究效率、防止財(cái)政資源浪費(fèi)。加強(qiáng)公共服務(wù)績效管理,有利于提高民生財(cái)政理念和要求下的公共服務(wù)支出效率,提升公共服務(wù)質(zhì)量;強(qiáng)化事前功能評估,尤其是避免重復(fù)投入、盲目投入、低效投入,對于防止財(cái)政資金浪費(fèi)、提升財(cái)政支出效率有重要作用。
五是深化零基預(yù)算改革。零基預(yù)算在中國的實(shí)踐最早可以追溯到20世紀(jì)80年代末。實(shí)施真正意義上的零基預(yù)算是提高財(cái)政使用效率、避免財(cái)政資源浪費(fèi)的有效途徑。經(jīng)過長期實(shí)踐,零基預(yù)算的概念已被基層財(cái)政工作人員廣泛接受。2021年3月,國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》中提到,“積極運(yùn)用零基預(yù)算理念,打破支出固化僵化格局,合理確定支出預(yù)算規(guī)模”。截至2023年末,大多數(shù)省級政府已宣布實(shí)施零基預(yù)算改革。然而,目前在國家層面仍然沒有統(tǒng)一的零基預(yù)算編制框架,也未進(jìn)行細(xì)化零基預(yù)算改革實(shí)施情況的評估。與零基預(yù)算相關(guān)的配套制度(例如項(xiàng)目庫、預(yù)算績效評價(jià)及反饋機(jī)制等)建設(shè)尚不健全,對零基預(yù)算編制的支撐不足,不利于提高財(cái)政資金使用效率、打破支出固化僵局。在財(cái)政緊平衡背景下繼續(xù)深化零基預(yù)算改革,有利于進(jìn)一步提高財(cái)政資金使用效率、促進(jìn)積極財(cái)政政策提質(zhì)增效。
六是完善權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。政府經(jīng)常性預(yù)算(目前的四本預(yù)算)是按照收付實(shí)現(xiàn)制編制的,而按照權(quán)責(zé)發(fā)生制編制的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告是對政府收支活動、資產(chǎn)負(fù)債等財(cái)務(wù)指標(biāo)的全面反映,更加具有經(jīng)濟(jì)和分析意義。由于早期制度不健全,大量政府投資形成的公共資產(chǎn)沒有得到系統(tǒng)的盤點(diǎn)和記錄,導(dǎo)致部分國有資產(chǎn)流失和難以被盤活。我國從2014年起開始要求各地試編政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告并不斷完善相關(guān)編制指南(見國發(fā)〔2014〕63號、財(cái)庫〔2019〕58號文、財(cái)庫〔2023〕23號等),但仍存在明顯的不足。一是覆蓋范圍較窄,不利于全口徑的預(yù)算管理和債務(wù)管理。目前的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告僅覆蓋了政府部門,而理論上政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度應(yīng)全面反映地方政府的全部公益性活動,覆蓋范圍應(yīng)不僅包括政府部門、相關(guān)事業(yè)單位,還應(yīng)包括城投公司等公益性國有企業(yè)、PPP以及為政府投融資而設(shè)立的特殊目的公司等。二是公開制度不完善,透明度不高。目前僅少數(shù)地方政府披露了政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。繼續(xù)完善權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度,有利于建立更加全面、更加透明的預(yù)算體制。
(三)稅收制度:推動高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)社會公平、加快市場統(tǒng)一
《決定》提出,要“健全有利于高質(zhì)量發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度,優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)”并提出了研究同新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅收制度、全面落實(shí)稅收法定原則、健全直接稅體系和深化稅收征管改革等舉措。其中,“研究同新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅收制度”是首次提出。
一是“研究同新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅收制度”,尤其是應(yīng)對數(shù)字經(jīng)濟(jì)對稅收制度帶來的沖擊,是下一階段的重點(diǎn)任務(wù)。當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)制度和財(cái)稅制度更多是基于工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代,目前服務(wù)業(yè)經(jīng)濟(jì)占比已超50%,同時(shí)數(shù)字經(jīng)濟(jì)占比逐步提高并將在未來成為主導(dǎo)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展極大改變了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)形態(tài),生產(chǎn)經(jīng)營模式、財(cái)富創(chuàng)造和利益分配方式等發(fā)生巨大變化,對財(cái)稅體制提出了諸多全新挑戰(zhàn)。一方面,數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)對傳統(tǒng)征管產(chǎn)生新的挑戰(zhàn),若稅源、稅基界定不及時(shí),部分經(jīng)濟(jì)活動可能游離在征管之外;另一方面,數(shù)字經(jīng)濟(jì)尤其是平臺經(jīng)濟(jì)的高度集中性,導(dǎo)致稅源分布更加不均衡、稅收與稅源背離更嚴(yán)重,這對于區(qū)域稅收和經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展產(chǎn)生新的挑戰(zhàn)。在新經(jīng)濟(jì)、新模式、新業(yè)態(tài)、新動能蓬勃涌現(xiàn)的背景下,稅制缺位、稅制適配性弱等問題較為突出。
二是《決定》提出要“全面落實(shí)稅收法定原則,規(guī)范稅收優(yōu)惠政策”。構(gòu)建統(tǒng)一大市場必然要求企業(yè)在不同區(qū)域間能實(shí)現(xiàn)公平的競爭,就要避免各地內(nèi)卷式的招商引資所引發(fā)的種種不規(guī)范不合理的稅收優(yōu)惠;只有規(guī)范稅收優(yōu)惠政策,企業(yè)也才能有更加穩(wěn)定的預(yù)期,將更多的精力用于產(chǎn)品和服務(wù)研發(fā)、提高核心競爭力方面,同時(shí)也能降低企業(yè)適用稅收優(yōu)惠的成本。
十八屆三中全會以來,我國稅收法定的落實(shí)不斷取得突破性進(jìn)展。截至2024年4月底,我國18個(gè)稅種已有13個(gè)完成立法,稅收立法進(jìn)程持續(xù)推進(jìn),但我國稅收立法進(jìn)度仍慢于預(yù)期。未完成立法的稅種中,有第一大稅種增值稅、第三大稅種消費(fèi)稅和土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等房地產(chǎn)相關(guān)稅種,全面落實(shí)稅收法定的任務(wù)還很重。除了各稅種的基本法律外,還有部分與稅法執(zhí)行相關(guān)的規(guī)定以部門條例、規(guī)章、意見、通知等形式存在,缺乏權(quán)威性和穩(wěn)定性。尤其是稅收優(yōu)惠較多,有些稅收優(yōu)惠不符合稅收基本原理,弱化了稅收制度對重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的支持。
三是在全面落實(shí)稅收法定、規(guī)范稅收優(yōu)惠的基礎(chǔ)上,《決定》還提出要“完善對重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)支持機(jī)制”,意味著未來稅收政策的精準(zhǔn)度將進(jìn)一步提高,對重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的稅收政策支持效果將得到提升。對于“重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)”,在《決定》的其他部分有所體現(xiàn)。例如,為鼓勵(lì)科技創(chuàng)新和新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展,提出“健全相關(guān)規(guī)則和政策,加快形成同新質(zhì)生產(chǎn)力更相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系”;為促進(jìn)綠色低碳發(fā)展,提出“完善綠色稅制”;為鼓勵(lì)人口生育、降低生育成本,提出“有效降低生育、養(yǎng)育、教育成本……加大個(gè)人所得稅抵扣力度”;為促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)深度融合,提出“完善促進(jìn)數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化政策體系”等。
四是《決定》提出要“健全直接稅體系,完善綜合和分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度,規(guī)范經(jīng)營所得、資本所得、財(cái)產(chǎn)所得稅收政策,實(shí)行勞動性所得統(tǒng)一征稅”。目前,我國直接稅占比仍然偏低,2023年對收入分配調(diào)節(jié)有重要作用的個(gè)人所得稅占稅收收入的比重僅為8.6%,不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和收入分配調(diào)節(jié)。健全直接稅體系,逐步提高直接稅在全部稅收中的比重,有利于優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)稅制的收入分配調(diào)節(jié)功能。特別是深入推進(jìn)個(gè)人所得稅改革對健全直接稅體系有直接推動作用。當(dāng)前的個(gè)人所得稅尚未實(shí)現(xiàn)勞動性所得統(tǒng)一征稅。一是個(gè)體工商戶、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)的個(gè)人合伙人等取得的經(jīng)營所得也具有勞動性所得的性質(zhì),尚未納入綜合所得,而是適用單獨(dú)的稅率,存在稅率差異,導(dǎo)致部分避稅行為;二是目前的綜合所得中,工資薪金所得中的獎(jiǎng)金收入仍單獨(dú)計(jì)稅,工資薪金所得、勞務(wù)報(bào)酬所得、稿酬所得和特許權(quán)使用費(fèi)所得分別按照不同的方式預(yù)扣預(yù)繳,導(dǎo)致征管較為復(fù)雜。從長期看,不論勞動所得,還是資本所得等,都應(yīng)該一視同仁地征稅,即從目前的綜合與分類相結(jié)合征稅,徹底走向綜合征收,更加公平,避免勞動與資本所得稅率不同引發(fā)的對勞動的歧視。
五是深化稅收征管改革。2021年3月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革的意見》以來,我國稅收征管改革穩(wěn)步推進(jìn)。未來還要繼續(xù)完善稅收征管制度,健全相關(guān)法律法規(guī),不斷完善稅務(wù)執(zhí)法制度和機(jī)制,繼續(xù)推進(jìn)納稅服務(wù)高效化和智能化,加強(qiáng)稅務(wù)監(jiān)管。
(四)中央與地方財(cái)政關(guān)系:增加地方自主財(cái)力、提高中央支出比重、完善轉(zhuǎn)移支付
《決定》提出,要“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”,并從增加地方自主財(cái)力、完善轉(zhuǎn)移支付制度、優(yōu)化專項(xiàng)債和地方政府債務(wù)管理、減輕地方支出責(zé)任等方面提出了優(yōu)化中央和地方財(cái)政關(guān)系的具體措施。對于中央與地方財(cái)政關(guān)系的總體要求,延續(xù)了《“十四五”規(guī)劃和2035遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中的提法,但《決定》將“增加地方自主財(cái)力,拓展地方稅源”作為首要措施,突出了新一輪財(cái)稅體制改革將重點(diǎn)解決當(dāng)前地方財(cái)政收支矛盾突出、地方自主財(cái)力不足的問題,從而重塑對地方政府的激勵(lì)機(jī)制,調(diào)動地方政府的積極性。
1、“增加地方自主財(cái)力,拓展地方稅源,適當(dāng)擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限”相關(guān)的措施包括四項(xiàng):一是推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方;二是完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條,優(yōu)化共享稅分享比例;三是研究把城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、地方教育附加合并為地方附加稅,授權(quán)地方在一定幅度內(nèi)確定具體適用稅率;四是規(guī)范非稅收入管理,適當(dāng)下沉部分非稅收入管理權(quán)限,由地方結(jié)合實(shí)際差別化管理。
其一,“消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方”,這早在2019年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案的通知》(國發(fā)〔2019〕21號文)中就有部署安排?!丁笆奈濉币?guī)劃和2035遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》也提出要“調(diào)整優(yōu)化消費(fèi)稅征收范圍和稅率,推進(jìn)征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方”,《決定》再次提出征收環(huán)節(jié)后移和下劃地方,但未提及調(diào)整征收范圍,從未來看消費(fèi)稅擴(kuò)圍到高端服務(wù)業(yè)和高污染高耗能行業(yè)是有必要的。需要注意的是,消費(fèi)稅改革要注意幾個(gè)問題。目前國內(nèi)消費(fèi)稅為第三大稅,2023年國內(nèi)消費(fèi)稅收入1.6萬億元,占全國稅收收入的8.9%,占中央稅收收入的16.8%。如果一次性下劃給地方政府,那么中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入比重降低于40%,因此只能逐步而不是一次性下劃給地方,避免對中央收入的沖擊,同時(shí)充實(shí)地方收入、擴(kuò)展地方稅源。征收環(huán)節(jié)的后移還需要解決征管能力的問題,生產(chǎn)環(huán)節(jié)的納稅人是煙、酒、油、汽車等生產(chǎn)企業(yè),零售環(huán)節(jié)納稅人數(shù)量眾多,征管難度明顯提高。同時(shí),消費(fèi)稅下劃地方后,各地增加的收入并不均衡,因此轉(zhuǎn)移支付也要作相應(yīng)調(diào)整。
其二,“完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條”,意味著可能會加大對不規(guī)范的增值稅優(yōu)惠政策的清理力度,增強(qiáng)稅收中性和增值稅第一大稅種籌集財(cái)政收入的功能。“優(yōu)化共享稅分享比例”雖并未明確共享稅分享比例的優(yōu)化方向,但若從增加地方自主財(cái)力的角度出發(fā),中央很可能根據(jù)稅收制度調(diào)整、事權(quán)和支出責(zé)任調(diào)整后的地方收支矛盾緩解情況,動態(tài)調(diào)整共享稅分享比例。高質(zhì)量發(fā)展階段,優(yōu)化共享稅比例在兼顧中央財(cái)力格局、財(cái)力與支出責(zé)任相匹配的同時(shí),要更多地從調(diào)動地方積極性、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)等角度出發(fā),尋找多重目標(biāo)下的合理平衡。否則,如果一味降低中央的共享比例,解決了地方的問題將產(chǎn)生宏觀調(diào)控能力不足的新問題。
其三,研究將相關(guān)稅費(fèi)合并為地方附加稅并授權(quán)地方一定的稅收管理權(quán)限,是《決定》提出的新思路,有利于簡化征收、穩(wěn)定地方收入、提高地方稅收管理積極性。歷次財(cái)稅體制改革經(jīng)驗(yàn)表明,增加地方積極性最有效的方式是給予地方足夠的財(cái)政激勵(lì)。財(cái)政激勵(lì)包括兩個(gè)方面,一是要增加地方直接的財(cái)政收入,二是增加地方財(cái)政的自主性或者自由度。將城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加(少數(shù)歸屬中央)、地方教育附加三稅(費(fèi))合并,并賦予地方一定的自主管理權(quán)限,可以實(shí)現(xiàn)三個(gè)目標(biāo)。一是增加了地方財(cái)政的自主性,有利于調(diào)動地方積極性;二是將長期以來按費(fèi)的形式征收的教育附加改為以地方附加稅的形式征收,有利于增強(qiáng)地方財(cái)政收入的穩(wěn)定性;三是簡化了征收,城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、地方教育附加的計(jì)稅(費(fèi))依據(jù)均是納稅人繳納的增值稅和消費(fèi)稅稅額之和,合并之后稅制更簡單,方便征收管理,有利于納稅遵從。
其四,“規(guī)范非稅收入管理,適當(dāng)下沉部分非稅收入管理權(quán)限”,也有利于增加地方財(cái)政收入自主性,調(diào)動地方組織財(cái)政收入的積極性。近年來,地方非稅收入規(guī)模持續(xù)增加,是地方財(cái)政收入的重要來源。2023年地方一般公共預(yù)算收入中,27.2%的收入來自非稅收入;若考慮其他預(yù)算,廣義的非稅收入(含土地出讓收入)在地方全部財(cái)政收入中的占比超過50%。規(guī)范非稅收入管理,增強(qiáng)非稅收入的穩(wěn)定性和透明性,有利于穩(wěn)定市場預(yù)期、穩(wěn)定地方財(cái)政收入;在此基礎(chǔ)上增加部分非稅收入的地方管理權(quán)限,既有利于增加地方自主財(cái)力,也有利于調(diào)動地方規(guī)范非稅收入、優(yōu)化政府與市場關(guān)系的積極性。
2、《決定》提出的與減輕地方支出責(zé)任的舉措包括:適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)、提高中央財(cái)政支出比例;中央財(cái)政事權(quán)原則上通過中央本級安排支出,減少委托地方代行的中央財(cái)政事權(quán);不得違規(guī)要求地方安排配套資金,確需委托地方行使事權(quán)的,通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付安排資金。2016年事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革啟動以來,地方政府一般公共預(yù)算支出占比仍然較高,甚至還略有上升,主要源于配套的收入劃分改革、轉(zhuǎn)移支付制度改革等不到位,改革必須是系統(tǒng)的改革。
一方面,地方政府不僅要承擔(dān)地方事權(quán)的支出責(zé)任,還要承擔(dān)中央委托的部分中央事權(quán)以及大部分共同事權(quán)的支出責(zé)任,加上中央對地方的多元考核和經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化,導(dǎo)致地方政府實(shí)際支出責(zé)任范圍不斷擴(kuò)大、支出剛性程度不斷上升。雖然中央對地方轉(zhuǎn)移支付解決了部分資金問題,但將執(zhí)行相關(guān)的事務(wù)留給了地方政府,難以從根本上緩解地方政府實(shí)際支出責(zé)任過多、事務(wù)繁重、支出效率下降等問題。
另一方面,中央政府在一些事關(guān)全局利益的領(lǐng)域承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任不足。一般而言,經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá),越需要中央政府發(fā)揮宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、收入分配調(diào)節(jié)、區(qū)域協(xié)調(diào)等職能,中央政府需要集中更多財(cái)力的同時(shí),其支出責(zé)任也應(yīng)相應(yīng)增加;但我國中央政府支出占比不足15%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于大多數(shù)經(jīng)濟(jì)體。特別是在區(qū)域外溢性較強(qiáng)的公共服務(wù)領(lǐng)域(如跨區(qū)域司法管轄、大江大河治理、跨區(qū)域污染防治等)、風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)籌要求較高的社會保障領(lǐng)域、社會公平性要求較高的教育和醫(yī)療領(lǐng)域等,中央政府承擔(dān)的支出責(zé)任仍顯不足,不利于基本公共服務(wù)均等化及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。《決定》明確提出“提高中央財(cái)政支出比例”“減少委托地方代行的中央財(cái)政事權(quán)”,有利于加強(qiáng)中央支出責(zé)任,切實(shí)減輕地方財(cái)政支出壓力,從根源上緩解當(dāng)前地方財(cái)政收支矛盾。
3、《決定》提出的與完善轉(zhuǎn)移支付制度相關(guān)的舉措有兩項(xiàng):一是完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系,清理規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,增加一般性轉(zhuǎn)移支付,提升市縣財(cái)力同事權(quán)相匹配程度;二是建立促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)約束機(jī)制。完善轉(zhuǎn)移支付體系,要避免“鞭打快?!焙湍嫦蚣?lì),轉(zhuǎn)移支付在過去的主要目標(biāo)是促進(jìn)區(qū)域財(cái)力和基本公共服務(wù)均等化,講究公平,但是目前形勢下不能只講公平,也要講效率,否則逆向激勵(lì)將導(dǎo)致凈貢獻(xiàn)省份數(shù)量逐步下降,這不利于調(diào)動地方積極性和穩(wěn)定宏觀稅負(fù)。
目前中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較大,2023年為10.3萬億元,超過中央一般公共預(yù)算收入的10.0萬億元。如此規(guī)模之下,轉(zhuǎn)移支付制度的合理性和有效性尤為重要。但目前轉(zhuǎn)移支付制度存在明顯的不足,落后于其他領(lǐng)域的改革:轉(zhuǎn)移支付制度與政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分缺乏銜接,共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付定位不清;對于調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)力差距有關(guān)鍵作用的均衡性轉(zhuǎn)移支付在全部轉(zhuǎn)移支付中占比較低(2022年為21.8%),不利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和保證困難地區(qū)基層政府財(cái)力與事權(quán)相匹配;考慮了帶有“專項(xiàng)性”的共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付后,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的占比仍然較高(2022年為54.1%);對地方推動高質(zhì)量發(fā)展的激勵(lì)約束機(jī)制不健全,不利于調(diào)動地方推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的積極性;轉(zhuǎn)移支付資金使用的監(jiān)督評價(jià)機(jī)制不健全等。繼續(xù)完善轉(zhuǎn)移支付體系,要盡快明確共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付的定位和性質(zhì),逐步提高均衡性轉(zhuǎn)移支付比重,建立以績效評價(jià)和結(jié)果導(dǎo)向?yàn)楹诵牡拇龠M(jìn)高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)約束機(jī)制,有利于調(diào)動地方提高資金使用效率、提高公共服務(wù)質(zhì)量、推動區(qū)域高質(zhì)量的積極性。
4、《決定》提出的與優(yōu)化專項(xiàng)債和地方政府債務(wù)管理的舉措有三項(xiàng):一是合理擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債券支持范圍,適當(dāng)擴(kuò)大用作資本金的領(lǐng)域、規(guī)模、比例;二是完善政府債務(wù)管理制度,建立全口徑地方債務(wù)監(jiān)測監(jiān)管體系和防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長效機(jī)制,三是加快地方融資平臺改革轉(zhuǎn)型。其一,目前教育、醫(yī)療等民生領(lǐng)域獲得的地方專項(xiàng)債券額度相對有限。合理擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債券支持范圍,有利于挖掘符合要求的項(xiàng)目,促進(jìn)債券資金更廣泛地發(fā)揮帶動作用;尤其是向公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜,有利于緩解地方教育、醫(yī)療、基本養(yǎng)老等公共服務(wù)資金不足、公共服務(wù)質(zhì)量不高等問題。其二,目前防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的長效機(jī)制仍未形成,制約了地方政府債務(wù)管理措施的實(shí)施效果,地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可能會周而復(fù)始地出現(xiàn)。建立全口徑地方債務(wù)監(jiān)測監(jiān)管體系和防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長效機(jī)制,一是要健全政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度,擴(kuò)展其覆蓋范圍,為全口徑債務(wù)監(jiān)測體系提供財(cái)務(wù)基礎(chǔ);二是要依托全口徑地方政府債務(wù)監(jiān)測體系加強(qiáng)地方政府債務(wù)長期可持續(xù)性的評估,并根據(jù)評估結(jié)果按照一定規(guī)則調(diào)整地方政府投資規(guī)模、其他財(cái)政收支規(guī)模;三是提高全口徑地方政府債務(wù)信息公開度和透明度,推動隱性債務(wù)“顯性化”,合理借助市場力量建立起防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的長效機(jī)制。其三,加快地方融資平臺改革轉(zhuǎn)型,尤其是徹底剝離其政府融資屬性,分類推進(jìn)融資平臺改革轉(zhuǎn)型,持續(xù)壓減融資平臺數(shù)量,對加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理、防范化解地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、提升地方財(cái)政可持續(xù)性具有重要意義(詳見城投轉(zhuǎn)型系列研究報(bào)告《城投公司轉(zhuǎn)型的實(shí)質(zhì)與前提》《城投公司轉(zhuǎn)型的可能方向與風(fēng)險(xiǎn)》《城投公司轉(zhuǎn)型的分類處置》《城投老總的困惑》等)。
三、關(guān)于下階段要進(jìn)一步推動的改革以及構(gòu)建配套措施的思考
《決定》在深化財(cái)稅體制改革方面指出了明確的方向,但仍有一些改革措施需要細(xì)化和進(jìn)一步研究。財(cái)稅體制改革事關(guān)全局,“牽一發(fā)而動全身”,需要系統(tǒng)謀劃、穩(wěn)步推進(jìn),配套改革措施也應(yīng)盡快到位,才能保證改革實(shí)施效果能夠達(dá)到預(yù)期,并且有效回應(yīng)社會各界對于改革的期待。
第一,進(jìn)一步厘清政府與市場的邊界,優(yōu)化中央對地方的多元目標(biāo)考核機(jī)制,避免政府支出責(zé)任無限擴(kuò)張,可以更好發(fā)揮財(cái)稅體制對宏觀經(jīng)濟(jì)治理的作用。近年來財(cái)政形勢的核心癥結(jié)在于有限財(cái)力與無限支出責(zé)任的矛盾。這一定程度上源于政府與市場的邊界不清晰,“底”的標(biāo)準(zhǔn)與界限不清,政府的“兜底”責(zé)任過多,具體體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化,包括房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化、金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化、社會風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化、超前承諾財(cái)政化等。地方政府對市場運(yùn)行干預(yù)過多,仍存在地方政府過多干地方國有企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)、利用不規(guī)范減稅降費(fèi)制造稅負(fù)洼地等現(xiàn)象,造成地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積累和市場資源配置效率下降等問題。進(jìn)一步厘清政府與市場的邊界,建立與政府財(cái)政承受能力相適應(yīng)的政府與市場關(guān)系,一是持續(xù)推動政府職能轉(zhuǎn)變,減少不必要的行政干預(yù),優(yōu)化營商環(huán)境。二是根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r動態(tài)優(yōu)化政府職責(zé)范圍,合理控制政府規(guī)模,避免政府兜底責(zé)任無序擴(kuò)張。三是深化行政事業(yè)單位改革,強(qiáng)化績效管理。四是對人口持續(xù)流出的區(qū)縣實(shí)施合并,減少財(cái)政供養(yǎng)人員。
第二,加強(qiáng)中央事權(quán)、提高中央財(cái)政支出占比,要配合中央行政機(jī)構(gòu)改革同步實(shí)施。我國長期實(shí)施“上級決策+下級執(zhí)行”,容易導(dǎo)致“上級點(diǎn)菜、下級買單”和“上面千條線、下面一根針”的情形,在考核的約束下,下級政府尤其是基層政府的支出責(zé)任無形中加大。未來,中央有必要在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)社會公平、促進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)等方面發(fā)揮更大作用。共同事權(quán)僅限于既需要發(fā)揮中央政府宏觀調(diào)控和跨區(qū)域協(xié)調(diào)能力、又需要地方政府發(fā)揮信息優(yōu)勢的領(lǐng)域,例如基本公共服務(wù)均等化、跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)與治理等。確定為中央事權(quán)的部分,中央政府有必要強(qiáng)化垂直管理和推動相關(guān)管理和執(zhí)行部門的實(shí)體化,推動職能轉(zhuǎn)變,落實(shí)中央各部門的直接支出責(zé)任,才能真正避免以轉(zhuǎn)移支付的形式將中央事權(quán)和共同事權(quán)轉(zhuǎn)嫁給地方執(zhí)行。
第三,穩(wěn)定宏觀稅負(fù)仍然有必要作為下一步改革的重要考量,大國必須確保一定的宏觀稅負(fù)水平,否則難以應(yīng)對方方面面的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。我國各大口徑的宏觀稅負(fù)水平持續(xù)下降,宏觀稅負(fù)水平既不是越高越好,也不是越低越好;沒有一定的宏觀稅負(fù),要么就同步削減支出,要么就推升赤字和債務(wù),這都可能產(chǎn)生相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。未來的減稅降費(fèi)要更加具有針對性,而且有法律依據(jù),從數(shù)量規(guī)模型減稅降費(fèi)轉(zhuǎn)到效率效果型減稅降費(fèi)。
第四,改革可以采取漸進(jìn)、試點(diǎn)的方式推進(jìn),要避免引發(fā)收縮效應(yīng),設(shè)定清楚的時(shí)間表、路線圖。比如規(guī)范稅收優(yōu)惠是非常有必要做的事情,但是部分地方政府已對企業(yè)作出了稅收優(yōu)惠的承諾甚至簽訂協(xié)議,一刀切清理可能會造成對企業(yè)的沖擊以及產(chǎn)生政策不穩(wěn)定不連續(xù)的影響,可以通過協(xié)議自然到期終止的方式或新老劃斷的方式實(shí)施,不溯及既往。
第五,要提前研究社保對財(cái)政的壓力,延遲退休是其中的辦法之一,三中全會已有部署,同時(shí)還要進(jìn)一步系統(tǒng)地考慮財(cái)政、金融、土地、社保、國資的改革,建立“大財(cái)政”的思維和視角,避免就財(cái)政談財(cái)政。
第六,要進(jìn)一步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),提高財(cái)政支出效率;明確基本公共服務(wù)在不同區(qū)域的支出標(biāo)準(zhǔn),既實(shí)現(xiàn)大致均等,又能避免層層提標(biāo)擴(kuò)圍引發(fā)的支出責(zé)任過于擴(kuò)張。
第七,認(rèn)真研究百年未有之變局背景下財(cái)政理念和財(cái)政調(diào)控邏輯基礎(chǔ)是否應(yīng)該有新的變化,財(cái)政哲學(xué)、理念和邏輯要有新的變革,要未雨綢繆地研究和應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行期結(jié)構(gòu)調(diào)整的一般規(guī)律。積極財(cái)政政策的衡量標(biāo)準(zhǔn)等有必要進(jìn)一步形成各方共識。沒有理念的突破,必然將長期糾結(jié)在“赤字率要不要突破3%”“支出結(jié)構(gòu)能否從投資物到投資人”“貨幣赤字化”“化債與化險(xiǎn)區(qū)分”等問題的爭論上,通過研究和多方面考慮,最后形成公約數(shù)乃至達(dá)成共識。
第八,深化財(cái)稅體制改革要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)較多,要區(qū)分輕重緩急和平衡多元目標(biāo),結(jié)合財(cái)稅領(lǐng)域面臨的問題、國家重點(diǎn)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢變化、稅收征管能力、社會可接受程度等情況制定可操作的實(shí)施路徑,并在必要的情況下及時(shí)調(diào)整。目前財(cái)稅體制改革要解決的問題和要達(dá)到的目標(biāo)是多元的。一是要解決財(cái)政本身的問題,如財(cái)政短期緊平衡、長期財(cái)政可持續(xù)等;二是要服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略,如共同富裕、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展、綠色發(fā)展、發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、統(tǒng)一大市場建設(shè)等;三是要加強(qiáng)治理體系和制度建設(shè),建立現(xiàn)代財(cái)稅制度,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。改革是為了解決當(dāng)前及未來面臨的問題,但不是為了改革而改革,而是要綜合考慮短期和中長期的目標(biāo),區(qū)分輕重緩急,制定清晰的實(shí)施路徑,并根據(jù)形勢作出必要的調(diào)整,適時(shí)推出符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步所需要的改革舉措。
注:“兩上、兩下”指先由各個(gè)預(yù)算執(zhí)行單位根據(jù)需要上報(bào)建議數(shù)(“一上”),再由上級下達(dá)控制數(shù)(“一下”),經(jīng)預(yù)算執(zhí)行單位確認(rèn)后再次上報(bào)預(yù)算數(shù)(“二上”),匯總后經(jīng)人大批復(fù)再下達(dá)預(yù)算批復(fù)數(shù)(“二下”)
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