界面新聞記者 ｜ 戴晶晶
中國綠證發(fā)展迎來新政強心劑，但仍面臨著不少挑戰(zhàn)。
綠證全稱為可再生能源綠色電力證書，是可再生能源電力消費的憑證。2016年2月，國家能源局頒布《關于建立可再生能源開發(fā)利用目標引導制度的指導意見》，首次提出綠證交易機制；2017年7月，綠證系統(tǒng)正式上線，成為可再生能源發(fā)電補貼的替代方式之一。
今年8月3日，國家發(fā)展改革委、財政部和國家能源局發(fā)布《關于做好可再生能源綠色電力證書全覆蓋工作促進可再生能源電力消費的通知》（下稱1044號文），明確了綠證是中國可再生能源電量環(huán)境屬性的唯一證明，并將核發(fā)范圍擴展至幾乎所有可再生能源發(fā)電項目。
“橫空出世”的綠證新政，對中國的綠證制度進行了全面升級，但其中部分條款也給市場帶來了疑問。距離1044號文發(fā)布已逾一個月，業(yè)內當前如何理解和評價這份文件？國際綠證將出局嗎？綠證新政將如何與全國溫室氣體自愿減排交易系統(tǒng)（CCER）、碳配額等綠色機制銜接？
日前，界面新聞特邀請了兩位行業(yè)專家就1044號文發(fā)布的背景、意義和影響等話題進行討論，她們分別是能源基金會低碳轉型項目主任杜譞，中國碳中和五十人論壇特邀研究員、北京電鏈科技有限公司雙碳事業(yè)部總監(jiān)鄭穎。
里程碑式的文件
界面新聞：距離1044號文發(fā)布已經過去一段時間，應如何評價這份文件？
鄭穎：1044號文的發(fā)布，對中國的綠證發(fā)行和交易具有重大意義，可視為一個里程碑文件。該文從完善體系設計的層面，對綠證制度進行了優(yōu)化和擴充，標志著中國綠證制度從試行階段正式邁入全面實施階段。
整體來看，文件是在中國“雙碳”發(fā)展新進程、能耗雙控新政策，以及國內外市場需求新形勢下推出的。但由于1044號文目前只是通知，很多細則還需要后期進一步明確。
杜譞：這個通知開啟了綠證全面市場化交易的新時代。
近兩年，國家出臺多個文件明確，到2025年顯著提高綠色電力交易規(guī)模，初步形成有利于新能源發(fā)展的市場交易和價格機制；到2030年，新能源要全面參與市場化交易。1044號文的發(fā)布，為中國到2030年實現新能源全面參與市場化交易奠定了堅實的基礎。
今年7月，中央全面深化改革委員會通過《關于推動能耗雙控逐步轉向碳排放雙控的意見》，指出要加強碳排放雙控基礎能力建設，健全碳排放雙控各項配套制度。在從能耗雙控轉向碳排放雙控的過程中，可再生能源消費已經從能耗雙控中剔除。綠證的交易機制將作為一個重要的工具，為碳排放雙控奠定基礎。
此外，中國的綠電供應和消費存在非常大的地區(qū)差異。綠證體系的構建和完善，將為統(tǒng)籌調配綠電資源，推動中國雙碳目標的實現起到重要的作用。
界面新聞：政策明確“綠證是中國可再生能源電量環(huán)境屬性的唯一證明”，這意味著什么？
鄭穎：現在企業(yè)購買綠證的需求，很大部分來自于供應鏈的要求。一是RE100等要求可再生能源利用比例（編者注：RE100是一個全球性創(chuàng)新倡議，加入的企業(yè)或機構必須公開承諾在2050年前達成100%使用可再生能源）；二是企業(yè)通過科學碳目標倡議（SBTi）等進行自愿減排承諾；此外，還有供應商出于ESG考慮推動自身碳減排。
當前，中國綠證僅被RE100有條件承認，市場接受度很低，原因就在于綠證環(huán)境屬性歸屬不明確。RE100認為環(huán)境屬性可能會重復開發(fā)，包括超額的可再生能源消納以及在核證自愿減排量（CCER）中的重復。盡管2017年后CCER就沒有再簽發(fā)，并不存在環(huán)境屬性還在CCER中體現的情況。
1044號文提出綠證是唯一屬性證明，將可再生能源電力的環(huán)境屬性全都歸屬到綠證上，能夠提高綠證的接受度，在政策上起到比較好的保障作用。
界面新聞：為什么文件要求2023年前投產的常規(guī)水電項目核發(fā)為不可交易綠證？
杜譞：先不考慮為何選擇2023年這個時間點， 以常規(guī)水電項目的發(fā)電量數據來分析 ，截至去年年底，中國常規(guī)水電（不包括抽水蓄能）的裝機量是3.68億千瓦，全年的水電發(fā)電量1.35萬億千瓦時。相較之下，截至今年7月底，全國綠證的累計核發(fā)量約1.18億個，即1000多億千瓦時。
我的猜想是，由于綠證市場本身是市場機制，僅一年的常規(guī)水電發(fā)電量就已經非常龐大。如果納入大規(guī)模的存量常規(guī)水電，綠證的供應量激增，就會嚴重影響綠證價格。
綠證與CCER的博弈
界面新聞：1044號文要求下，中國綠證是否會對與綠證有部分功能重合的碳交易帶來影響？
杜譞：可再生能源是CCER非常重要的部分。此前，綠證僅覆蓋集中式的陸上風電和光伏，CCER還能覆蓋分布式光伏等項目。
當前情形比較微妙，三部委的1044號文首先出臺，生態(tài)環(huán)境部主導的CCER還未重啟，后續(xù)需要關注四個部委間如何協(xié)調。
對碳減排來說，CCER是自愿碳減排市場，用來支持強制減排市場。我們希望CCER不要放棄可再生能源的交易主體，否則其對碳交易市場的補充作用將被削減。
界面新聞：1044號文提出，要研究推進綠證與全國碳排放權交易機制、溫室氣體自愿減排交易機制的銜接協(xié)調。在銜接方面，有哪些猜想？
鄭穎：為實現電碳協(xié)同，要解決重復開發(fā)和重復使用的問題。
在開發(fā)側重復開發(fā)方面，國外的經驗是從項目類型，即是否上網的情況進行切割。比如，離網型項目自發(fā)自用的部分進入碳信用，上網電量的部分進入綠證市場。此外，也可以根據項目規(guī)模來進行區(qū)分。但目前來看，這兩條路都不太好走，因為1044號文已經明確提出可再生能源全覆蓋，那意味著全電量都會進入綠證市場。
CCER應該不會放棄可再生能源電力項目，但如果不解決開發(fā)時環(huán)境屬性重復計算的問題，會導致綠證跟CCER同時在國際上認可受限。
重復使用的原因是在計算電網排放因子時，已經計入了可再生能源的環(huán)境屬性。目前，中國生態(tài)環(huán)境部的電網排放因子還沒有在計算中剔除環(huán)境屬性。
綠證的環(huán)境屬性也需明確，這可能代表著減排量或者零排放，兩者對應的體系建設邏輯完全不同。下一步，需要有更多的細則去明確，綠證和CCER、綠證和碳市場，以及綠證未來納入碳市場，是以減排量還是零排放的形式打通。
杜譞：全國碳市場整體設計本身也面臨著重復計算的問題?，F在控排的行業(yè)只有電力，下階段擴展到鋼鐵、水泥和電解鋁，就必然會涉及到間接排放的問題。所以，在碳市場強制減排市場中，就需考慮這一問題。
另外，碳市場在強制市場和CCER之間，也需要去協(xié)調重復的問題，即可再生能源電力怎么計算。業(yè)務主管部門在設計體系時面臨很大的挑戰(zhàn)。
國際互認亟需解決
界面新聞：1044號文提及， 國內可再生能源電量原則上只能申領核發(fā)國內綠證，這是否意味著國際綠證將出局？
鄭穎：1044號文的表述是原則上不再申請，在不影響國家自主貢獻（NDC）目標實現的前提下，積極推動國際組織的綠色消費、碳減排體系與國內綠證銜接。
在這樣的情況下，國際綠證的發(fā)展空間是受限的，但目前就判斷其將出局還有待商榷。
我個人并不意外政策提出這一點。因為綠證在承擔資源市場的交易屬性之外，還是政策工具，比如作為完成能耗“雙控”的憑證。此外，綠證代表可再生能源的環(huán)境屬性，是一種環(huán)境資產，中國眾多可再生能源電力項目都由國企持有，涉及到國有資產管理，需要防風險、防流失。
當前中國綠證的受認可度不高，部分企業(yè)已經開始焦慮。有海外供應商已經要求，不再接受任何以中國綠證形式提交的可再生能源使用的證明。
在中國綠證有條件認可的問題沒有解決之前，企業(yè)通過國際可再生能源證書（I-REC）等國際綠證或許還能支撐一定時間，但到后期就面臨很大的挑戰(zhàn)。
下一步，相關政策制定機構要重點關注企業(yè)端國際合規(guī)問題。
杜譞：這一條其實非常有意思，1044號文整個通知都充滿了博弈，包括各部門間的，以及國內國外機構的博弈。
我認為“原則上只能申領核發(fā)國內綠證”是一種導向性指引，它出現在整個通知第五條有序做好綠證應用工作中，對應的場景還是推動綠證的國際互認。
從當前綠證成本和綠電履約要求等方面來看，企業(yè)還是傾向于購買I-REC等國際綠證。既然主管部門將這條寫進了通知，可能將在近一兩年內出臺國際互認的配套措施。
我也同意綠證是一種資產的觀點。今年7月召開的全國生態(tài)環(huán)境保護大會提到，環(huán)境資源要素要納入要素市場化配置改革總盤子考慮。 綠證的根本是制度基礎，是附著在可再生能源電量上的一種環(huán)境權益。從要素市場的角度考慮，這是一種生產要素，需要進行相應的資產管理。
因此，從NDC要求和國內環(huán)境交易需求來看，主管部門會希望通過1044號文，引導綠證回流至國內。
界面新聞：前段時間國務院出臺鼓勵外資投資文件，其中提到支持外資企業(yè)參與綠證和跨省跨區(qū)電力交易，有何含義？
鄭穎：文件專門提出這一條，猜測核心仍是綠證的國際互認問題。以外資企業(yè)作為一個較強的切入口，讓其參與綠證交易，從而推動或者倒逼國際規(guī)則認可中國綠證。
盡快建立碳排放雙控制度
界面新聞：新政之后，有減排、能耗控制需求的企業(yè)應如何選擇綠電、綠證和碳交易？
杜譞：綠電和綠證比較容易統(tǒng)籌安排，現在綠證已經被1044號文確立了基礎性的地位，綠電交易可以理解成“證電合一”的模式，未來它們的協(xié)同將順理成章。目前CCER重啟的日程還不確定，企業(yè)還不能進行選擇，需要先全面地梳理綠證交易制度或CCER中面臨的問題的障礙，并將訴求提供給相關部門參考。
鄭穎：企業(yè)首先要理清自身購買綠證或CCER的核心訴求；其次，要研究并理解目前的政策和規(guī)則；再次，需要關注和比較各減排機制的價格。
在證電打通的背景下，要從三個手段的合規(guī)性、接受度和價格與企業(yè)的需求進行匹配。
界面新聞：綠證新政出臺后，對發(fā)電企業(yè)和綠電交易是否會帶來影響？
鄭穎：影響還不是特別明確。但綠證價格的變動會對發(fā)電企業(yè)在綠證上的收益有影響。預計綠證的價格會先抑后揚，在初期價格下跌，可再生能源發(fā)電企業(yè)就需要關注綠證的價格會跌到多少，會不會跌到地板價？有的國家會對綠證價格設置最低限度，中國目前還沒有。
其次，個人認為綠證核發(fā)擴大后對綠電中長期交易帶來的影響有限，目前看來，大部分企業(yè)更愿意通過綠電中長期交易購買實際的電量，并獲得綠證。另外，也需要關注未來現貨市場交易電量的綠證如何核發(fā)的問題。
杜譞：1044號文拓展了發(fā)電企業(yè)主體，對剛開始享受綠證環(huán)境溢價的發(fā)電企業(yè)來說，只要價格不跌到零，就存在收益，這將增加他們的積極性。從供需來看，1044號文擴大了供給量，如果僅依靠原有的需求量，無法保證當前綠證價格。所以接下去的問題是如何提升國內綠電消費水平。
實際上，7月能耗雙控轉碳雙控意見的通過就提供了解決方案。如果國內企業(yè)對碳減排需求提高，綠電的需求將井噴，形成正常供需的綠證市場。這一前提是國內要盡快建立和完善碳排放雙控制度。
界面新聞：對中國綠證市場的發(fā)展有何期待或者建議？
杜譞：最開始討論綠證市場時，大家期待的是一個基于配額制、強制性的綠證交易體制，以促進可再生能源消納。后續(xù)配額制一直沒有推出，綠證自愿市場先行出臺，但流動性和交易量并不活躍。
1044號文出臺后，大家期待在供應量放開后，消費端配套相應政策，在可再生能源消納的機制建設下，探索如配額制這樣的機制。
另一方面，不管是促進國內企業(yè)減排還是接受國際的認可，都離不開準確、科學和透明的統(tǒng)計核算制度，在設計的時候就要避免重復計算。另外，綠證的核發(fā)、交易需要系統(tǒng)進行追蹤，保持一定的透明度。
鄭穎：綠證是一個單一的制度，需要一系列政策配套或協(xié)同才能健康的運行。1044號文是一個通知，在通知之外需要完成大量的工作，包括與生態(tài)環(huán)境部等進行跨部門的互動和協(xié)調。中國也要建立完善的體系，保障科學性、邏輯性和可操作性，才能與國際規(guī)則進行接軌。
在電碳打通后，綠證和CCER的價格可能會互相影響，這也值得關注。此外，企業(yè)是這個市場最大的參與者，希望企業(yè)也能夠更多發(fā)出自己的聲音，參與推動市場建立，并爭取國際對中國綠證較為公正的認可。