記者 樊旭

7月24日召開的政治局會議針對地方債務(wù)問題提出“有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險，制定實(shí)施一攬子化債方案”。和4月政治局會議“加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，嚴(yán)控新增隱性債務(wù)”的表述相比，此次中央表態(tài)更進(jìn)一步，化債工作已“箭在弦上”。

分析師普遍認(rèn)為，較為全面、系統(tǒng)化的化債方案有望在未來一段時間內(nèi)陸續(xù)出臺。其中，銀行債務(wù)重組、發(fā)行再融資債券置換存量債務(wù)是最有可能的兩種方式。

過去很長時間以來，在經(jīng)濟(jì)高速增長的背景下，地方債務(wù)隨之水漲船高。而伴隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，地方財政收入下滑，與地方債務(wù)償還聯(lián)系密切的房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)生趨勢性變化，大量積壓的地方債務(wù)如何化解成為棘手問題。

財政部數(shù)據(jù)顯示，截至2022年末，全國一般債務(wù)余額14.39萬億元，專項(xiàng)債務(wù)余額20.67萬億元，較2015年分別增長55.4%、276.2%。2019年以來，地方債同比增速維持在15%以上，大約是實(shí)際GDP增速的3倍。除這些顯性債務(wù)外，隱性債務(wù)規(guī)模更大。據(jù)中泰證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李迅雷估算，2022年末，全國城投有息債務(wù)為51.96萬億元。

對于未來的化債工作，分析師大多認(rèn)為，銀行將是不可或缺的重要角色。

2023年1月7日，原中國人民銀行黨委書記郭樹清在接受新華社采訪時表示，金融機(jī)構(gòu)要積極配合化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，有序開展地方政府債務(wù)置換，推動優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低利率負(fù)擔(dān)。

中金公司在研報中指出，政策性銀行作為具有“準(zhǔn)財政”特征的金融機(jī)構(gòu)未來有望成為城投化債的重要主體。除政策行外，商業(yè)銀行特別是國有大行也有望參與化債，利率定價和期限基于商業(yè)性考量，收益與信用成本相匹配。

國金證券預(yù)計，地方政府將與政策性、全國性、區(qū)域性銀行協(xié)商債務(wù)重組，將隱性債務(wù)中的高融資成本債務(wù)進(jìn)行降息、展期、信貸/非標(biāo)置換，從而實(shí)現(xiàn)債務(wù)“削峰”管理，緩釋債務(wù)到期及付息壓力，用時間換空間。

事實(shí)上，目前已有不少銀行參與地方債務(wù)重組的案例。例如，2020年5月，國家開發(fā)銀行牽頭9家銀行置換湖北交投債務(wù)；又如，2022年12月，遵義道橋披露了關(guān)于推進(jìn)銀行貸款重組事項(xiàng)的公告，宣布對155.94億元銀行貸款進(jìn)行重組，貸款期限調(diào)整為20年，利率從最高7%/年左右下調(diào)為3%/年-4.5%/年。

此外，分析師認(rèn)為，發(fā)行再融資債券也是置換存量債務(wù)的重要方式之一。

再融資債券是地方政府債券的一種，此前主要用于償還到期地方政府債券本金。為了緩解地方政府債務(wù)風(fēng)險，2020年12月，用于償還隱性債務(wù)的特殊再融資債券應(yīng)運(yùn)而生。截至2022年6月，特殊再融資債券總計發(fā)行約1.1萬億元。

特殊再融資債券分為兩類：一類用于建制縣區(qū)隱性債務(wù)風(fēng)險化解試點(diǎn)，主要幫助高風(fēng)險地區(qū)化債。2020年起，用于建制縣債務(wù)化解的品種由置換債變更為再融資債，這部分用于建制縣化債的特殊再融資債于2021年9月末完成發(fā)行，累計發(fā)行約6128億元，其中遼寧、重慶與天津發(fā)行規(guī)模相對較高。

另一類用于全域無隱性債務(wù)試點(diǎn)，主要獎勵債務(wù)管控好的地區(qū)，如廣東省、深圳市、北京市、上海市，專項(xiàng)用于償還存量債務(wù)，助力當(dāng)?shù)仉[性債務(wù)清零。

不過，分析師指出，通過再融資債券置換雖然有效，但面臨債務(wù)限額的“天花板”。

中信證券指出，發(fā)行特殊再融資債券相當(dāng)于以增加法定債務(wù)額度的方式來化解隱性債務(wù)，因此發(fā)行規(guī)模存在上限。截至2022年末，地方政府可用于發(fā)行特殊再融資債券的規(guī)模上限約2.58萬億元，且地區(qū)分化較為明顯，因此僅使用特殊再融資債券發(fā)行的方式難以從根本上解決問題。

分析師表示，無論是以時間換空間的銀行債務(wù)重組，還是存在“天花板”的再融資債券置換，都只是權(quán)宜之計，無法根本上解決債務(wù)問題。而從中央多次強(qiáng)調(diào)“誰家的孩子誰抱”的態(tài)度來看，中央救助的意愿不高，不太可能推出新一輪大規(guī)模債務(wù)置換。因此，隱性債務(wù)的最終解決辦法還得依靠機(jī)制改革。

國金證券建議，推動新一輪國企改革，通過加快城投轉(zhuǎn)型增強(qiáng)融資平臺市場化屬性，將具備現(xiàn)金流的債務(wù)合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)。

光大證券表示，平臺市場化轉(zhuǎn)型是消化存量債務(wù)的最終途徑。推進(jìn)投融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型，剝離地方政府非經(jīng)營性項(xiàng)目的融資職能，是公共領(lǐng)域正確處理政府和市場關(guān)系、從源頭上防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的重要舉措，也是促進(jìn)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

近年來，各地融資平臺轉(zhuǎn)型、整合存在加速跡象。陜西、甘肅、安徽相繼發(fā)布相關(guān)文件，要求加快融資平臺整合升級。

例如，安徽省提出“以大帶小、以強(qiáng)帶弱、以小促大”加快推進(jìn)市縣平臺公司整合，原則上每個市打造一個總資產(chǎn)500億元級以上綜合性國有資本運(yùn)營集團(tuán)，每個縣（市、區(qū)）打造一個總資產(chǎn)50億元級以上綜合性國有資本運(yùn)營公司。甘肅省要求每個市（不含蘭州市、蘭州新區(qū)）打造一個總資產(chǎn)300億元以上的綜合性國有資產(chǎn)運(yùn)營集團(tuán)公司。