文|律商周刊

白鱘（Psephurus gladius）最終被正式宣布滅絕。

或許，你從未聽說過白鱘（Psephurus gladius），但初次聽聞、即是永別。

圖源：世界自然保護聯(lián)盟鱘魚專家組成員 危起偉

根據(jù)世界自然保護聯(lián)盟（The International Union for Conservation of Nature，“IUNC”）更新的物種紅色名錄，全球現(xiàn)存的二十六種鱘魚均面臨滅絕威脅。根據(jù)該名錄顯示，長江特有物種白鱘已經(jīng)滅絕，長江鱘（Acipenser dabryanus）野外滅絕，裸腹鱘多瑙河種（A. Nudiventris Aral Sea subpopulation）滅絕。且根據(jù)IUNC最新評估結果顯示，約2/3的鱘魚種群處于極度瀕危狀態(tài)。而在全球范圍內(nèi)，鱘魚面臨的主要威脅包括：野生魚子醬和魚肉的非法貿(mào)易帶來了非法捕撈，水壩阻斷了它們的遷移路線，不可持續(xù)的沙石開采破壞了它們的產(chǎn)卵場地和棲息地的喪失。

而阻斷這些破壞長江生態(tài)環(huán)境的各種負面因素和情況正是一年多前已開始實施的《長江保護法》的立法目的，也是該部法律要面臨的使命。這部自2021年3月1日起施行的法律，要解決并實現(xiàn)“加強長江流域生態(tài)環(huán)境保護和修復，促進資源合理高效利用，保護生態(tài)安全”的立法目的（《長江保護法》第1條），并擔負起調(diào)整涉及長江流域開展生態(tài)環(huán)境保護和修復，以及長江流域各類生產(chǎn)活動、開發(fā)建設活動（《長江保護法》第2條）。

IUNC指出的“不可持續(xù)的沙石開采”正是《長江保護法》實施后重點整治的領域之一。

根據(jù)《長江保護法》第28條規(guī)定：“國家建立長江流域河道采砂規(guī)劃和許可制度。長江流域河道采砂應當依法取得國務院水行政主管部門有關流域管理機構或者縣級以上地方人民政府水行政主管部門的許可。國務院水行政主管部門有關流域管理機構和長江流域縣級以上地方人民政府依法劃定禁止采砂區(qū)和禁止采砂期，嚴格控制采砂區(qū)域、采砂總量和采砂區(qū)域內(nèi)的采砂船舶數(shù)量。禁止在長江流域禁止采砂區(qū)和禁止采砂期從事采砂活動。國務院水行政主管部門會同國務院有關部門組織長江流域有關地方人民政府及其有關部門開展長江流域河道非法采砂聯(lián)合執(zhí)法工作。”

并且，在最高人民法院于2021年2月24日頒發(fā)的《關于貫徹〈中華人民共和國長江保護法〉的實施意見》中也明確提出“依法加強資源開發(fā)利用類案件審理。按照有關部門依法劃定的禁止采砂區(qū)和禁止采砂期有關規(guī)定，支持行政機關依法打擊長江流域非法采砂行為，嚴厲懲處相關刑事犯罪，保障長江水域生態(tài)系統(tǒng)和航運安全。妥善審理流域內(nèi)河流、湖泊、礦產(chǎn)、漁業(yè)等自然資源開發(fā)利用相關的資源權屬爭議和合同糾紛案件，將保護生態(tài)環(huán)境和自然資源合理利用作為裁判的重要因素予以綜合考量，結合主體功能區(qū)制度分類施策，處理好保護環(huán)境與發(fā)展經(jīng)濟的關系，促進健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度。”

而在同年11月24日，最高人民法院再次頒發(fā)了《貫徹實施〈長江保護法〉工作推進會會議紀要》，并對此類情況提出了進一步的、更具體的司法認定標準：“嚴格貫徹實施《長江保護法》第28條規(guī)定，審理非法采砂案件既要考慮采砂行為造成的涉案砂石資源破壞的數(shù)量、種類、品質(zhì)和被破壞程度，也要考量采砂行為對水底生物棲息地生態(tài)環(huán)境危害程度、堤防安全、航道暢通和通航安全的危害程度等因素，依法認定相應的刑事責任和民事責任?！?/p>

事實上，《長江保護法》是中國首部流域生態(tài)環(huán)境保護和修復立法。在此之前，中國在水利方面現(xiàn)有法律包括《水法》、《水污染防治法》、《防洪法》、《水土保持法》和《環(huán)境保護法》等涉及水資源規(guī)劃和利用、水環(huán)境保護等相關的立法；另一方面，針對水電工程建設、河道管理、生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法、河道采砂管理、飲用水水源地保護等專門事項，也有專門的行政法規(guī)、部委規(guī)章或司法解釋、文件等法規(guī)、文件；而在《長江保護法》實施后的同年5月14日，上海市作為長江流域的相關行政區(qū)域，也已由上海市人大常委會率先表決通過了《上海市中華鱘保護管理條例》。從以上法律體系的構建而言，涉及水資源保護的法律體系在中國已相對較為健全和完善，但如何切實有力地執(zhí)法，以及在法律執(zhí)行過程中如何平衡環(huán)境保護和民生保障則成為了需要全社會長期關注的重要問題。

遏制過度捕撈、非法采礦是首當其沖需要解決的問題，但對于水電站的科學有序建設和退出，在筆者看來，才是最難吭的骨頭。再以白鱘為例。這種自中生代白堊紀殘存下來的極少數(shù)古代魚類，實際上已在地球上存在了一億五千萬年。除了非法采砂和捕撈等因素以外，水壩的建設也是造成其滅絕的重要因素之一。

據(jù)《財新》報道：“1981年，葛洲壩水利工程截留，白鱘的洄游通道被切斷。白鱘種群自此被分割為壩上和壩下兩個群體，壩下的群體無法上溯到金沙江的產(chǎn)卵場自然繁殖；壩上則因群體數(shù)量減少繁育效率降低，與此同時，幼魚也因降河受到大壩阻隔無法完成生活史…而中華鱘的情況更為復雜。葛洲壩上游曾有600多公里、20多處中華鱘產(chǎn)卵場，因長江水文情況每年有所差異，中華鱘會在眾多的產(chǎn)卵場中選擇適宜的場地產(chǎn)卵。但因葛洲壩水利設施的修建后，中華鱘無法上溯，不得不屈居于壩下約4公里長、不到1平方公里的區(qū)域產(chǎn)卵，產(chǎn)卵場地面積僅為原來的1%左右?！噙x題’變?yōu)椤畣芜x題’后，中華鱘種群的生存風險猛增”。（參見財新：《長江白鱘解決，專家稱保護僅靠休漁遠遠不夠》，作者：康佳，2022年7月22日）

圖源：WWF世界自然基金會

早在2015年由國家發(fā)改委、財政部、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部等十部委頒布的《關于進一步加強涉及自然保護區(qū)開發(fā)建設活動監(jiān)督管理的通知》（環(huán)發(fā)[2015]57號）中就曾明確提出了水電開發(fā)活動及取水權要退出自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)。在此之后， 2018年12月6日，水利部等4部委也發(fā)布過《關于開展長江經(jīng)濟帶小水電清理整改工作的意見》（水電〔2018〕312號），要求長江經(jīng)濟帶10個省份糾正中央環(huán)境保護督察、長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護情況審計等發(fā)現(xiàn)的小水電違規(guī)建設、影響生態(tài)環(huán)境等突出問題，開展長江經(jīng)濟帶小水電生態(tài)環(huán)境突出問題清理整改工作。

而通過《長江保護法》的立法和施行，又將該規(guī)則上升到法律高度（第23條：“國家加強對長江流域水能資源開發(fā)利用的管理。因國家發(fā)展戰(zhàn)略和國計民生需要，在長江流域新建大中型水電工程，應當經(jīng)科學論證，并報國務院或者國務院授權的部門批準。對長江流域已建小水電工程，不符合生態(tài)保護要求的，縣級以上地方人民政府應當組織分類整改或者采取措施逐步退出?！保┑牵@些針對小水電站的清理整治，實際上與在此之前鼓勵建設和發(fā)展水電站的法規(guī)和政策存在矛盾，也在民生領域造成了問題。例如，國家發(fā)改委《產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整指導目錄（2005）》[國家發(fā)展和改革委員會令第40號]、以及《產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整指導目錄（2011修正）》[國家發(fā)展改革委員會令第9號]均規(guī)定“水力發(fā)電”是鼓勵類項目，而并沒有將水電站作“大”、“中”、“小”等規(guī)模上的區(qū)分。

2003年就頒布施行的《行政許可法》第12條就規(guī)定，“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，需要賦予特定權利的事項 ”是可以設定行政許可的范圍。也就是說，當初建設開發(fā)小水電站極有可能都是經(jīng)過有權政府機關行政許可后才實施的，而除非存在行政機關違法作出行政許可或者行政相對人違法取得行政許可的情形，行政機關為了公共利益收回已辦法行政許可的情況，行政機關應當依法給予補償（參見《行政許可法》第8條：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關應當依法給予補償?！保?。小水電站尚且如此，對于那些大中型水電站對環(huán)境所造成的負面影響，以及對社會民生帶來的積極作用，如何權衡利弊并作出決策，目前也還未見更深層次的見解和在實踐中的進展。

IUCN鱘魚專家組中國唯一成員、中國水產(chǎn)科學研究院長江研究院、武漢長江中華鱘保護中心發(fā)起人危起偉說：“誠然鱘魚是世界上最受威脅的類群，但是白鱘滅絕仍然是不應該發(fā)生的事情。白鱘和白鱀豚生態(tài)習性不同，一個在長江上游繁殖，一個棲息地主要在長江中下游，但是它們滅絕的命運與時期卻差不多，這并不是偶然事件，更是深刻教訓，其它長江水生生物萬不可重蹈覆轍。”