文 | 文化產(chǎn)業(yè)評論 小軍哥（文化產(chǎn)業(yè)評論作者團、三川匯文旅體研究院研究員）

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縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，是擴大內(nèi)需的重要引擎，也是人民美好生活的重要保障。近年來，各級提的最多的是城市和鄉(xiāng)村，夾在中間的縣城，僅是在非政府機構(gòu)開展的“百強縣”評選或調(diào)研的時候會被偶爾提起。

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》（下稱《意見》），全面系統(tǒng)提出了縣城建設的指導思想、工作要求、發(fā)展目標、建設任務、政策保障和組織實施方式，這些部署對推進縣城建設對促進新型城鎮(zhèn)化建設、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，具有重要意義。

特別值得注意的是，在《意見》安排部署的分類引導縣城發(fā)展方向、培育發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、完善市政設施體系、強化公共服務供給、加強歷史文化和生態(tài)保護等7項重點任務中，直接或間接涉及文化旅游領(lǐng)域的任務就多達10余項（詳見下表）。今天，文化產(chǎn)業(yè)評論（ID：whcypl）將對此進行重點解析……

培育文化旅游專業(yè)功能縣城

據(jù)公開數(shù)據(jù)顯示，截至2021年底，我國大陸共1472個縣城（含1301個縣、117個自治縣、49個旗、3個自治旗、1個特區(qū)、1個林區(qū)），另有977個市轄區(qū)、394個縣級市，合計2843個縣級區(qū)劃。

其中，1472個縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個縣級市的城區(qū)常住人口為0.9億人左右，縣城及縣級市城區(qū)人口占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%，縣及縣級市數(shù)量占縣級行政區(qū)劃數(shù)量的約65%。

《意見》提出，要科學把握功能定位，分類引導縣城發(fā)展方向。將加快發(fā)展大城市周邊縣城、積極培育專業(yè)功能縣城、合理發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、有序發(fā)展重點生態(tài)功能區(qū)縣城、引導人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展。

在培育專業(yè)功能縣城上，《意見》提出，將支持具有資源、交通等優(yōu)勢的縣城發(fā)揮專業(yè)特長，培育發(fā)展特色經(jīng)濟和支柱產(chǎn)業(yè)，強化產(chǎn)業(yè)平臺支撐，提高就業(yè)吸納能力，發(fā)展成為先進制造、商貿(mào)流通、文化旅游等專業(yè)功能縣城。

據(jù)文化產(chǎn)業(yè)評論（ID：whcypl）梳理，截至目前，國務院共批準141處國家歷史文化名城。其中，直轄市共4個，約占總數(shù)的3.0%；省會城市/副省級城市共19個，占總數(shù)的13.5%；地級市共72個，占總數(shù)的51.1%；縣（縣級市、區(qū)）共46個，占總數(shù)的32.6%。

從縣級城市46個名城數(shù)量來看（詳見下表），數(shù)量最多的是江蘇、安徽、山東和云南等省份，分別有5個以上；其次是山西、河南、河北、四川、新疆等省縣級城市名城分布均在2個以上；而寧夏、遼寧、青海、內(nèi)蒙古、黑龍江等省份名城分布較少。由此可見，縣域文化資源，主要集中在華東（長江中下游）和西南地區(qū)。

根據(jù)競爭力智庫、中國經(jīng)濟導報社等機構(gòu)聯(lián)合發(fā)布《中國縣域旅游競爭力報告2021》顯示，2021中國旅游百強縣市平均實現(xiàn)旅游總收入156.16億元，恢復至疫情前的76.5%；平均接待游客1530.48萬人次，恢復至疫情前的79.3%；游客人均單次消費1020元；旅游總收入與縣域地區(qū)生產(chǎn)總值之比平均為60.3%。

據(jù)文化產(chǎn)業(yè)評論（ID：whcypl）了解，中國縣域旅游競爭力評價對象為全國1871個縣域（不含縣級市轄區(qū)），旅游競爭力評價體系包含中國縣域旅游綜合競爭力評價體系和中國縣域旅游發(fā)展?jié)摿υu價體系。

其中，縣域旅游綜合競爭力評價主要考察縣域旅游資源富集度、旅游經(jīng)濟活躍度、旅游設施完善度、生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢度、政府推動實效度、旅游品牌美譽度等6個方面，6個分項指數(shù)集成競爭力指數(shù)，競爭力指數(shù)前100名即為旅游百強縣市。

與此同時，中國縣域旅游發(fā)展?jié)摿υu價主要考察縣域資源開發(fā)潛力、市場擴張潛力、基礎(chǔ)支撐潛力、政府推動潛力等4個方面，4個分項指數(shù)集成發(fā)展?jié)摿χ笖?shù)，發(fā)展?jié)摿χ笖?shù)前100名即為中國旅游潛力百強縣市。

此外，文化產(chǎn)業(yè)評論（ID：whcypl）對比2021年度國內(nèi)旅游數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，2021年，國內(nèi)旅游收入（旅游總消費）2.92萬億元，比上年同期增加0.69萬億元，增長31.0%，恢復到2019年的51.0%。其中，2021中國旅游百強縣市實現(xiàn)旅游總收入約1.56萬億，占全國市場的53.4%。

綜合所述，縣域文旅產(chǎn)業(yè)是我國文化和旅游經(jīng)濟體系的重要組成部分，也是新發(fā)展格局中文旅資源最豐富、市場潛力最大、韌性最強的板塊。特別是2020年疫情發(fā)生以來，隨著短途游、周邊游、近郊游廣泛興起為縣域旅游產(chǎn)業(yè)復蘇注入了新活力。

因此，文化產(chǎn)業(yè)評論（ID：whcypl）認為，在《意見》的驅(qū)動下，未來一個時期，培育和建設文化旅游專業(yè)功能縣城，將成為各地推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要增長極。

縣域文旅產(chǎn)業(yè)利好政策疊加

除了分類引導縣城發(fā)展方向，培育文化旅游專業(yè)功能縣城這個突出亮點外，《意見》就培育發(fā)展縣城特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化縣城市政設施體系、強化縣城公共服務供給、加強歷史文化保護傳承、深化體制機制創(chuàng)新等重點任務進行了部署。其中，多項直接或間接涉及文化旅游領(lǐng)域。

三個方面利好文旅產(chǎn)業(yè)

在培育發(fā)展縣城特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)方面，《意見》就打造支撐新業(yè)態(tài)、發(fā)展新型消費集聚區(qū)、提升產(chǎn)業(yè)平臺功能、完善消費基礎(chǔ)設施上等領(lǐng)域，提出了三個方面具體任務。

一是增強產(chǎn)業(yè)支撐能力?！兑庖姟诽岢?，重點發(fā)展比較優(yōu)勢明顯、帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村能力強、就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)，根據(jù)文化旅游資源稟賦，培育文化體驗、休閑度假、特色民宿、養(yǎng)生養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)。這意味著，這“四大”業(yè)態(tài)將成為未來文旅功能縣城投資的重點。

二是提升產(chǎn)業(yè)平臺功能?！兑庖姟诽岢觯劳懈黝愰_發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園等平臺，引導縣域產(chǎn)業(yè)集中集聚發(fā)展。支持符合條件的縣城建設產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范園區(qū)。下一步，文化和旅游產(chǎn)業(yè)園區(qū)或?qū)⒂瓉砀嗬谜摺?/p>

三是完善消費基礎(chǔ)設施?！兑庖姟诽岢觯瑢⒏脑焯嵘儇浬虉?、大型賣場、特色商業(yè)街，發(fā)展新型消費集聚區(qū)；完善游客服務中心、旅游道路、旅游廁所等配套設施。可以預見，下一步，將會擴大省級文旅消費示范、試點縣城創(chuàng)建工作，增加文旅消費配套項目建設比重。

山東省《關(guān)于公布第一批省級文化和旅游消費示范、試點縣（市、區(qū)）名單的通知》（圖源：舜網(wǎng)）

推動文化事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展

同樣，值得關(guān)注的是，《意見》就加強歷史文化和生態(tài)保護,以及強化縣城公共服務供給，優(yōu)化文化體育設施等方面進行了專門部署。

一是傳承延續(xù)歷史文脈?！兑庖姟芬?，各級要保護歷史文化名城名鎮(zhèn)和歷史文化街區(qū)，保留歷史肌理、空間尺度、景觀環(huán)境；加強革命文物、紅色遺址、文化遺產(chǎn)保護，活化利用歷史建筑和工業(yè)遺產(chǎn)；推動非物質(zhì)文化遺產(chǎn)融入縣城建設。這些政策措施，對在城鄉(xiāng)建設中系統(tǒng)保護、利用、傳承好歷史文化遺產(chǎn)具有重要意義。

2021年9月中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于在城鄉(xiāng)建設中加強歷史文化保護傳承的意見》截圖

二是嚴禁拆真建假。《意見》要求，鼓勵建筑設計傳承創(chuàng)新，禁止拆真建假、以假亂真，嚴禁隨意拆除老建筑、大規(guī)模遷移砍伐老樹，嚴禁侵占風景名勝區(qū)內(nèi)土地。體現(xiàn)了高層著力解決城鄉(xiāng)建設中歷史建筑屢遭破壞、拆除等突出問題的正確導向，為推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設劃出了紅線。

2019年6月，文化產(chǎn)業(yè)評論（ID：whcypl）曾圍繞歷史文化名城名鎮(zhèn)保護存在的大拆大建、造假古董、長期投入不足、缺乏保護的意識等問題進行了專題調(diào)研（歷史文化名城名鎮(zhèn)名村，“四大硬傷”傷不起），曝光了個別城市“大拆大建”等典型案例，至今仍然令人警醒。5月8日，浙江諸暨又爆出地方政府未經(jīng)文物部門同意，不顧文物部門的干預和群眾的勸阻，強行破壞革命烈士俞秀松故居歷史風貌的新聞，引人嘆息。

2019年3月住房和城鄉(xiāng)建設部、國家文物局聯(lián)合發(fā)文，對韓城市、聊城市、大同市、洛陽市和哈爾濱市等5地進行通報批評

三是強化公共服務供給?！兑庖姟愤€提出，根據(jù)需要完善公共圖書館、文化館、博物館等場館功能，發(fā)展智慧廣電平臺和融媒體中心，完善應急廣播體系。建設全民健身中心、公共體育場、健身步道、社會足球場地、戶外運動公共服務設施。有序建設體育公園，打造綠色便捷的居民健身新載體。

據(jù)上分析，《意見》進一步強化了縣域文化、文物、非遺、廣電和體育等事業(yè)可持續(xù)發(fā)展重要性，為事業(yè)與產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展奠定了良好的生態(tài)基礎(chǔ)。

深化體制機制創(chuàng)新

《意見》還著眼破解縣城建設的重點難點問題，從完善人口、資金、土地等體制機制入手，為縣城建設提供了一攬子政策保障和措施。

一是健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機制。全面落實取消縣城落戶限制政策，確保穩(wěn)定就業(yè)生活的外來人口與本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶一視同仁；確保新落戶人口與縣城居民享有教育、醫(yī)療、住房保障等基本公共服務。這項政策，將讓縣域營商環(huán)境得到全面提升，更加有利招商引資。

二是建立多元可持續(xù)的投融資機制?！兑庖姟诽岢觯瑢使嫘皂椖亢徒?jīng)營性項目，提升縣域綜合金融服務水平，鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)特別是開發(fā)性政策性金融機構(gòu)增加中長期貸款投放，支持符合條件的企業(yè)發(fā)行縣城新型城鎮(zhèn)化建設專項企業(yè)債券。這些支持措施，對促進縣域文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展將起到有力的推動作用。

三是建立集約高效的建設用地利用機制。《意見》提出，將加強存量低效建設用地再開發(fā)，合理安排新增建設用地計劃指標。推廣節(jié)地型、緊湊式高效開發(fā)模式，規(guī)范建設用地二級市場。穩(wěn)妥開發(fā)低丘緩坡地，合理確定開發(fā)用途、規(guī)模、布局和項目用地準入門檻。

結(jié)語

古人言：“郡縣治，天下安”。作為我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，縣城聯(lián)城結(jié)鄉(xiāng)、承上啟下，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用。截至2021年底，我國共有1472個縣城（不含977個市轄區(qū)）、394個縣級市，文化產(chǎn)業(yè)評論（ID：whcypl）按照每個縣城年均實現(xiàn)文旅總收入20億元保守測算，縣域文旅市場規(guī)模達到3.7萬億。

然而，我國縣城數(shù)量大、類型多，自然稟賦和發(fā)展路徑也各不相同，無論是建設先進制造專業(yè)功能縣城，還是培育文化旅游專業(yè)功能縣城，都必須充分尊重縣城發(fā)展規(guī)律，立足資源優(yōu)勢、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、承載能力合理功能定位和專業(yè)類型。

結(jié)合前文分析，文化產(chǎn)業(yè)評論（ID：whcypl）認為，推動縣城文旅產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，應堅持“一縣一策”“城鎮(zhèn)一體”的原則，客觀評估資源稟賦、找準發(fā)展戰(zhàn)略定位、加強專項規(guī)劃引領(lǐng)、強化文化產(chǎn)業(yè)賦能、創(chuàng)新項目投資運營機制，切實形成縣城與中心鎮(zhèn)、中心村功能銜接的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和良性循環(huán)。

編審 | 時光