界面新聞?dòng)浾?| 劉林 王珍
界面新聞編輯 | 崔宇
2024年12月底，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院中國(guó)政府債務(wù)研究中心、中誠(chéng)信國(guó)際研究院和界面新聞/界面智庫聯(lián)合發(fā)布的《2024中國(guó)地方政府融資平臺(tái)綜合發(fā)展指數(shù)研究報(bào)告》顯示，盡管12個(gè)重點(diǎn)省份及其下轄城市的融資平臺(tái)綜合發(fā)展指數(shù)平均得分較低、排名整體靠后，但重點(diǎn)省份存在強(qiáng)分化性，個(gè)別地區(qū)的指數(shù)得分表現(xiàn)尚可，融資平臺(tái)發(fā)展與轉(zhuǎn)型潛力較大。與此同時(shí)，在投融資政策約束下，重點(diǎn)省份投融資整體呈現(xiàn)收縮態(tài)勢(shì)，部分債務(wù)情況相對(duì)較好的城市投融資也出現(xiàn)收縮態(tài)勢(shì)。
“重點(diǎn)省份”是2023年9月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于金融支持融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的指導(dǎo)意見》（即“35號(hào)文”）中所劃定的重點(diǎn)化債省份名單，包括天津、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、重慶、貴州、云南、甘肅、青海、寧夏等12個(gè)省份?！?5號(hào)文”的發(fā)布標(biāo)志著“一攬子化債”正式啟動(dòng)，其針對(duì)重點(diǎn)省份提出了一系列債務(wù)化解措施，并要求嚴(yán)控重點(diǎn)省份政府投資項(xiàng)目融資。當(dāng)年底，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《重點(diǎn)省份分類加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理辦法（試行）》(即“47號(hào)文”)更是明確規(guī)定，對(duì)重點(diǎn)省份要嚴(yán)控新建政府投資項(xiàng)目，緩減或停建部分項(xiàng)目。
“一攬子化債”實(shí)施以來，在“分類施策、突出重點(diǎn)”的基本原則下，重點(diǎn)省份的投融資態(tài)勢(shì)發(fā)生了哪些變化？哪些重點(diǎn)省份及其下轄城市亟待解除投融資約束？重點(diǎn)區(qū)域的劃分標(biāo)準(zhǔn)需要怎樣的動(dòng)態(tài)調(diào)整？
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一、重點(diǎn)省份的融資總體上呈現(xiàn)收縮態(tài)勢(shì)
從各省份的城投債凈融資額來看，2024年前10個(gè)月，12個(gè)重點(diǎn)省份的均值和中位數(shù)都是負(fù)值，而非重點(diǎn)省份的均值和中位數(shù)都為正值；無論是發(fā)行額還是凈融資額，重點(diǎn)省份全年均值的下降幅度都更大。
在重點(diǎn)省份城市中，2024年城投債發(fā)行額較2023年收縮的城市預(yù)計(jì)有16個(gè)，其中有10個(gè)城市收縮程度超過50%。
從2024年前三季度各省份社會(huì)融資規(guī)模合計(jì)增量與合計(jì)GDP比值來看，12個(gè)重點(diǎn)省份為18.7%，較上年同期下降了4.2個(gè)百分點(diǎn)，低于其余19個(gè)非重點(diǎn)省份的24.3%。12個(gè)省份社會(huì)融資規(guī)模增量與GDP比值的中位數(shù)和均值分別較19個(gè)非重點(diǎn)省份低7.1、9.5個(gè)百分點(diǎn)。
二、重點(diǎn)省份的投資增長(zhǎng)總體不及非重點(diǎn)省份
截至2024年11月，12個(gè)重點(diǎn)省份固定資產(chǎn)投資累計(jì)同比增速的均值和中位數(shù)分別為1.6%和2.4%，低于非重點(diǎn)省份的4.5%、4.7%。其中，云南、廣西、貴州的投資同比下降，重慶、吉林幾乎持平于上年，甘肅、天津低于全國(guó)水平。
在已公布投資數(shù)據(jù)的重點(diǎn)省份城市中，2024年前9個(gè)月，有12個(gè)城市的固定資產(chǎn)投資累計(jì)同比出現(xiàn)下降，其中，有10個(gè)城市的同比降幅超過了8%，有3個(gè)城市的同比降幅超過20%。
三、重點(diǎn)省份的劃分存在優(yōu)化空間
目前，重點(diǎn)省份的劃分標(biāo)準(zhǔn)尚未公開，如果從不同指標(biāo)觀察，部分重點(diǎn)省份的表現(xiàn)反而好于非重點(diǎn)省份。
從廣義負(fù)債率來看，2023年最高的前12個(gè)省份中，有5個(gè)省份不在官方“重點(diǎn)省份”中；從廣義債務(wù)率來看，在最高的前12個(gè)省份中，有7個(gè)省份不在 “重點(diǎn)省份”中；從財(cái)政平衡率來看，在最低的前12個(gè)省份中，有4個(gè)省份不在“重點(diǎn)省份”中。如果再觀察經(jīng)濟(jì)總量和經(jīng)濟(jì)增速，在最低的前12個(gè)省份中，分別有4個(gè)和7個(gè)省份不在“重點(diǎn)省份”中。
具體來看，遼寧雖然是重點(diǎn)省份，但其廣義負(fù)債率、廣義債務(wù)率、財(cái)政平衡率都不在表現(xiàn)相對(duì)較差的12個(gè)省份中，經(jīng)濟(jì)總量和GDP增速也不在較低的12個(gè)省份中。寧夏和黑龍江的廣義負(fù)債率和廣義債務(wù)率都不在相對(duì)較差的12個(gè)省份中。而湖南作為非重點(diǎn)省份，其廣義負(fù)債率、廣義債務(wù)率、財(cái)政平衡率、經(jīng)濟(jì)增速都在表現(xiàn)相對(duì)較差的12個(gè)省份中。此外，江西作為非重點(diǎn)省份，其財(cái)政平衡率與遼寧相近，但廣義負(fù)債率和廣義債務(wù)率均顯著高于遼寧。
從重點(diǎn)省份融資平臺(tái)綜合發(fā)展指數(shù)來看，內(nèi)蒙古的表現(xiàn)最為突出，但其投融資水平在“一攬子化債”啟動(dòng)后顯著受限。
2023年，內(nèi)蒙古的融資平臺(tái)綜合發(fā)展指數(shù)在31個(gè)省份中排在第7位，較2022年上升7個(gè)位次，在重點(diǎn)省份中表現(xiàn)最好。其中，經(jīng)濟(jì)財(cái)政實(shí)力排在第10位，與2022年持平；債務(wù)承載能力排在第6位，較2022年上升6個(gè)位次；基礎(chǔ)經(jīng)營(yíng)能力排在第5位，上升5個(gè)位次；轉(zhuǎn)型發(fā)展能力排在第4位，上升19個(gè)位次。進(jìn)一步觀察細(xì)分指標(biāo)可以發(fā)現(xiàn)，2023年內(nèi)蒙古的廣義負(fù)債率、廣義債務(wù)率相對(duì)較低，分別排在第9位、第7位；財(cái)政平衡率相對(duì)較高，排在第13位。
在“一攬子化債”的大背景下，內(nèi)蒙古的融資規(guī)模明顯收縮。2024年前三季度，內(nèi)蒙古社會(huì)融資規(guī)模增量為2841億元，同比少增746億元，內(nèi)蒙古社融增量在全國(guó)社融增量中的占比也出現(xiàn)下降，在各省份中僅位列第23位，且內(nèi)蒙古社融占比低于其地區(qū)生產(chǎn)總值在全國(guó)GDP中的占比。2024年，內(nèi)蒙古實(shí)際發(fā)行新增專項(xiàng)債在全國(guó)的占比為1.12%，排在倒數(shù)第三位。
2024年，內(nèi)蒙古的經(jīng)濟(jì)增速和投資增速均有所放緩。2023年前三季度，內(nèi)蒙古地區(qū)生產(chǎn)總值同比增長(zhǎng)7.2%、固定資產(chǎn)投資累計(jì)同比增長(zhǎng)26.2%，而到2024年前三季度，內(nèi)蒙古地區(qū)生產(chǎn)總值同比增速較上年同期下降1.4個(gè)百分點(diǎn)，固定資產(chǎn)投資累計(jì)同比增速較上年同期大幅下降15.2個(gè)百分點(diǎn)，其中，基礎(chǔ)設(shè)施投資累計(jì)同比增速下降11.5個(gè)百分點(diǎn)至12.3%。
四、重點(diǎn)省份中有哪些資質(zhì)較好的城市？
在《2024中國(guó)地方政府融資平臺(tái)綜合發(fā)展指數(shù)研究報(bào)告》納入的208個(gè)樣本城市中（37個(gè)位于重點(diǎn)省份、171個(gè)位于非重點(diǎn)省份），綜合發(fā)展指數(shù)排名進(jìn)入前100名的重點(diǎn)省份城市有7個(gè)——長(zhǎng)春、鄂爾多斯、沈陽、大連、南寧、哈爾濱、銀川。其中，長(zhǎng)春、鄂爾多斯、沈陽、大連、南寧的綜合指數(shù)排名處于前50名；鄂爾多斯、大連的財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力排名前30，長(zhǎng)春、鄂爾多斯的債務(wù)承載能力與基礎(chǔ)經(jīng)營(yíng)能力均排名前10。
如果分別對(duì)各城市的微觀債務(wù)承載能力與宏觀債務(wù)負(fù)擔(dān)能力進(jìn)行排位，則同時(shí)進(jìn)入前100名的城市仍然為7個(gè)，與前述7個(gè)城市相比，廣西玉林取代了遼寧沈陽。微觀債務(wù)承載能力指標(biāo)包括融資平臺(tái)償債能力、債務(wù)水平和負(fù)面輿情三個(gè)指標(biāo)；宏觀債務(wù)負(fù)擔(dān)能力指標(biāo)包括地區(qū)GDP、財(cái)政平衡率、綜合財(cái)力、廣義負(fù)債率和廣義債務(wù)率等五個(gè)指標(biāo)。
在“分類化債”的背景下，上述城市的投資數(shù)據(jù)大多不太理想。2024年前三季度，鄂爾多斯的固定資產(chǎn)投資累計(jì)同比增長(zhǎng)16.6%，較上年同期下降22.5個(gè)百分點(diǎn)；銀川的固定資產(chǎn)投資累計(jì)同比增速為5.3%，較上年同期下降4.7個(gè)百分點(diǎn)；南寧的固定資產(chǎn)投資累計(jì)同比下降12.5%；大連和沈陽的固定資產(chǎn)投資累計(jì)同比增速低于遼寧省整體水平。上述城市資質(zhì)較好、有能力承載新增融資，應(yīng)充分考慮到重點(diǎn)省份內(nèi)部的強(qiáng)分化性，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較低、資質(zhì)較好的地市適當(dāng)放開投融資限制。
綜合來看，在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議弱化“地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”且強(qiáng)調(diào)“以政府投資有效帶動(dòng)社會(huì)投資”的背景下，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化重點(diǎn)化債區(qū)域的劃分標(biāo)準(zhǔn)，讓“該發(fā)展的發(fā)展，該化債的化債”。特別是，化債政策需要從以省份為單位調(diào)整至以地市級(jí)為單位，解除對(duì)目前重點(diǎn)省份債務(wù)負(fù)擔(dān)較輕地市的投融資約束。與此同時(shí)，應(yīng)科學(xué)評(píng)估且動(dòng)態(tài)調(diào)整化債壓力較大的省份或地市名單，摒棄“刻板印象”指標(biāo)，以廣義負(fù)債率和廣義債務(wù)率作為評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，并以半年或年度為周期對(duì)名單進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新與調(diào)整。
