記者 王珍
國務(wù)院辦公廳日前發(fā)布《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項債券管理機(jī)制的意見》，這項新規(guī)主要有六大看點，包括擴(kuò)大債券可投向領(lǐng)域、擴(kuò)大用作資本金范圍、下放審核權(quán)和審核機(jī)制常態(tài)化、額度分配向大省傾斜、加快發(fā)行使用進(jìn)度以及拓寬償還資金來源。
專項債作為財政政策的重要抓手，自2014年誕生以來，發(fā)揮了促投資、補(bǔ)短板、擴(kuò)內(nèi)需的積極作用。但近年來，專項債面臨的瓶頸問題越發(fā)突出，比如缺乏符合條件的項目、資金閑置或挪用、效益低，新規(guī)針對這些“堵點”對專項債管理機(jī)制進(jìn)行改革，將有助于提升專項債使用效率。
分析師指出，2025年專項債發(fā)行即可通過上述新機(jī)制，擴(kuò)大投向、加速落地，進(jìn)一步發(fā)揮積極財政政策對穩(wěn)增長的作用。
投向領(lǐng)域?qū)嵭小柏?fù)面清單”管理
《意見》將無收益項目、除保障性住房、土地儲備以外的房地產(chǎn)開發(fā)等領(lǐng)域納入“負(fù)面清單”， 未納入的項目均可申請專項債券資金。
中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院教授李戎對界面新聞指出，“負(fù)面清單”的提出以及后面提到的擴(kuò)大專項債用作項目資本金范圍，旨在解決當(dāng)前專項債面臨的瓶頸問題，即有效項目儲備不足。
長期以來，我國對專項債投向領(lǐng)域具有較為嚴(yán)格的限制，除對允許投向的領(lǐng)域進(jìn)行限制外，還明確了專項債禁止投向的領(lǐng)域。
“在這些限制下，雖然形成了一些優(yōu)質(zhì)項目，但隨著這些項目的逐漸建成并投入使用，新增項目的邊際拉動作用逐漸降低。為了應(yīng)對這一問題，此次意見放寬了領(lǐng)域限制，尤其是用作資本金的領(lǐng)域，并進(jìn)一步擴(kuò)大用作資本金的比例，這旨在在更廣泛的范圍內(nèi)尋找能夠發(fā)揮經(jīng)濟(jì)或投資拉動作用的項目?！崩钊终f。
中誠信國際研究院院長袁海霞也表示，在“負(fù)面清單”管理模式下，專項債投向領(lǐng)域?qū)⒂休^大幅度的拓寬，這有助于促進(jìn)專項債項目與當(dāng)?shù)貙嶋H需求更好匹配，提升專項債資金使用效率。
西南財經(jīng)大學(xué)教授、地方人大預(yù)算審查監(jiān)督中心主任劉蓉補(bǔ)充道，這一改革舉措表明專項債正在逐步與一般債并軌，成為地方政府籌集資金、支持公益性項目的重要金融工具。
擴(kuò)大用作資本金范圍和提高比例上限
《意見》將貨運綜合樞紐、城鎮(zhèn)再生水循環(huán)利用以及固體廢棄物綜合利用和資源循環(huán)利用、衛(wèi)生健康、養(yǎng)老托育、省級產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、城市更新、保障性住房、新型基礎(chǔ)設(shè)施、前瞻性戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施納入專項債可用作資本金范圍。同時，將可用作項目資本金的專項債券規(guī)模上限由該省份用于項目建設(shè)專項債券規(guī)模的25%提高至30%。
“這些領(lǐng)域資金需求較大、收益保障能力較強(qiáng)、市場化融資更為青睞，有利于提升政府投資撬動效應(yīng)，發(fā)揮政府投資引導(dǎo)帶動社會資本的作用，同時，財政承壓的背景下也有助于減輕財政資金作專項債配套融資的壓力。”袁海霞說。
李戎指出，擴(kuò)大資本金范圍最核心的兩大方向是科技和民生，這也是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展最關(guān)鍵的兩個方向。通過提高專項債作為積極財政政策工具的作用，可以吸引社會資本投資，增強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)的拉動作用。
“自審自發(fā)”試點落地11個地區(qū)
為提高專項債發(fā)行效率，《意見》表示，從北京、上海、江蘇、浙江、 安徽、福建、山東、湖南、廣東、四川等10省（市）以及河北雄安新區(qū)開始試點“自審自發(fā)”。即地區(qū)項目清單報經(jīng)省級政府審核批準(zhǔn)后可立即組織發(fā)行，而不再需要上報發(fā)改委、財政部審核。此外，專項債審核節(jié)奏也從原先的“一年一審”改為” “常態(tài)化申報、按季度審核”，從而加快專項債項目審核效率。
專家認(rèn)為，審核權(quán)的下放有利于省份自主安排專項債資金權(quán)限，提高發(fā)行和使用效率，從而帶動整體發(fā)債節(jié)奏加快。
據(jù)機(jī)構(gòu)測算，這10個省市在2024年新增專項債額度占全國的58%，且在今年發(fā)行節(jié)奏明顯較慢的上半年，這些省市發(fā)行進(jìn)度也明顯較其他省份更快。
袁海霞指出，今年專項債發(fā)行使用節(jié)奏相對偏慢、對穩(wěn)增長的及時支撐作用或有所受限，這在一定程度上與財政部及國家發(fā)改委加強(qiáng)對專項債項目審核、審核進(jìn)程相對偏慢有關(guān)，伴隨專項債項目審核下放，專項債項目申報流程有望提速，地方政府可結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要靈活調(diào)整專項債發(fā)行使用節(jié)奏，及時發(fā)揮專項債穩(wěn)增長效應(yīng)。
李戎表示，經(jīng)濟(jì)大省進(jìn)行“自發(fā)自審”試點，可以充分利用地方信息優(yōu)勢，加快專項債發(fā)行和使用效率，使最終通過的項目更符合地方當(dāng)前需求。另外，這些地區(qū)可以根據(jù)實際債務(wù)情況，更合理地選擇項目，使得現(xiàn)金流與全生命周期更為匹配。
劉蓉強(qiáng)調(diào)，審核權(quán)的下放有效突破了以往財政部門對部分省份按額度分配、計劃性發(fā)行債務(wù)的局限性。此舉賦予地方政府依據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展實際需求發(fā)行債券的自主權(quán)，從而確保了債務(wù)發(fā)行能夠精準(zhǔn)對接實際需求，避免需要資金的地區(qū)沒有債務(wù)額度，不需要的地區(qū)資金閑置的問題。
“新規(guī)顯示出債務(wù)工具在運用上的靈活性與務(wù)實性，真正做到了從實際出發(fā)、實事求是。地方財政部門反饋顯示，他們對于明年穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的信心有所增強(qiáng)。此前，每年發(fā)行的3萬多億元專項債券因債務(wù)發(fā)行限制過多，其使用效果未能充分發(fā)揮。”劉蓉說。
額度分配向大省傾斜
《意見》強(qiáng)調(diào)，額度分配管理堅持正向激勵原則，統(tǒng)籌考慮黨中央、國務(wù)院確定的重大戰(zhàn)略和重大項目支出需要，根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險、財力狀況、管理水平，以及地方項目資金需求等情況合理分配，確保向項目準(zhǔn)備充分、投資效率較高、資金使用效益好的地區(qū)傾斜，提高專項債券規(guī)模與地方財力、項目收益平衡能力的匹配度。
袁海霞認(rèn)為，這有利于專項債資金更好與經(jīng)濟(jì)發(fā)展實際需求相匹配，減少資金挪用、閑置等情形的出現(xiàn)，推動發(fā)揮資金實際效益。
據(jù)華西證券統(tǒng)計，對比2024年各省份新增專項債額度，同比增長較多的主要是浙江、江蘇等省份，而12個化債重點?。ㄊ校┲袃H西藏、貴州小幅增長，其余地區(qū)額度均同比下滑。在新規(guī)加持下，2025年專項債額度分配或進(jìn)一步向經(jīng)濟(jì)大省傾斜，這也有助于提高資金使用效率。
袁海霞建議，需更加關(guān)注有限財力下地方債務(wù)限額尤其是專項債的合理分配及使用效率。一方面，欠發(fā)達(dá)地區(qū)、低能級城市可采取以一般債為主的分配形式，減輕基層“三?！奔肮嫘皂椖拷ㄔO(shè)壓力；對于確有專項債發(fā)債需求但債務(wù)水平不低的省份，可在加強(qiáng)對該區(qū)域募投項目的篩選及審核的基礎(chǔ)上，適當(dāng)弱化當(dāng)?shù)貍鶆?wù)水平在限額分配中的考量，避免化債與發(fā)展的過度失衡，但仍需確保當(dāng)年額度分配與債務(wù)風(fēng)險化解進(jìn)度相匹配。
另一方面，袁海霞說，適當(dāng)向經(jīng)濟(jì)財力較強(qiáng)、人口持續(xù)流入、優(yōu)質(zhì)項目較多的發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，但對于往年地方債務(wù)限額使用比例不高或產(chǎn)生效益不足的省份，或可適當(dāng)減少下一年度新增限額的分配；對于專項債資金用好用足、產(chǎn)生效益明顯的地區(qū)，可積極予以支持。
她還表示，對于用于化債的專項債，應(yīng)充分考慮實際債務(wù)壓力以及現(xiàn)階段各地化債性價比，根據(jù)輕重緩急，適度向存量隱性債務(wù)規(guī)模較大、政府拖欠企業(yè)賬款消化難度較大的省份傾斜，讓有限的化債資金發(fā)揮最大的效益，在推動債務(wù)化解的同時更好促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
加快專項債券發(fā)行進(jìn)度
今年地方債發(fā)行節(jié)奏顯著偏慢，2024上半年地方新增債發(fā)行規(guī)模僅為1.8萬億元，占全年發(fā)行額度的39.4%，僅快于2021年同期的32.2%，而其他年份上半年發(fā)行進(jìn)度一般在50%以上。對比之下，上半年地方新增債較去年同期少發(fā)行7866億元。
《意見》提出，加快專項債券發(fā)行進(jìn)度。各地要及時完善發(fā)行計劃，統(tǒng)籌把握專項債券發(fā)行節(jié)奏和進(jìn)度，做到早發(fā)行、早使用。
袁海霞表示，中央經(jīng)濟(jì)工作會議要求“實施更加積極的財政政策”，加快專項債發(fā)行使用進(jìn)度是落實這一要求的應(yīng)有之義，明年專項債發(fā)行將適度靠前發(fā)力，加快債券資金預(yù)算下達(dá)，推動盡早形成實物工作量，促進(jìn)穩(wěn)增長政策效應(yīng)及時顯現(xiàn)，更好穩(wěn)定市場預(yù)期。
另外，她指出，《意見》作為今后一段時期專項債發(fā)行管理工作的指南，專門提出“加快專項債券發(fā)行使用”，或表明這將成為常態(tài)化、制度性、長期性的一項工作安排。
申萬宏源分析師趙偉表示，考慮到《意見》是在專項債提前批下達(dá)之前發(fā)布，2025年專項債發(fā)行或可通過上述新機(jī)制，擴(kuò)大投向和加速落地，對穩(wěn)增長起到更加直接的效果。結(jié)合中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出“各項工作能早則早、抓緊抓實，保證足夠力度”的要求，2025年專項債發(fā)行和使用可能也將加速，對經(jīng)濟(jì)全年開局起到支撐效果。
拓寬償還資金來源
對于專項債償還本息，此前的規(guī)定是政府性基金收入和項目專項收入，而此次《意見》明確指出，若以上資金難以償還，允許地方安排專項債券項目財政補(bǔ)助資金，以及調(diào)度其他項目專項收入、項目單位資金和政府性基金預(yù)算收入等償還。
華西證券分析師劉郁指出，這項規(guī)定有利于緩解土地出讓金下滑帶來的付息壓力。從2021-2023年數(shù)據(jù)來看，專項債付息支出占政府性基金收入的比例分別為4.8%、8.3%和 10.6%，在土地出讓金下滑的背景下，專項債付息壓力在逐年提高，其中部分省份專項債付息比例達(dá)到了30%以上。
廣發(fā)證券分析師吳棋瀅也指出，近年來國債與地方債付息支出比重逐年增大，專項債付息占“第二本賬”（政府性基金預(yù)算）的比重上升；省際分化趨勢也愈發(fā)明顯，存在一定的潛在風(fēng)險。本次《意見》確定了省級政府承擔(dān)兜底責(zé)任，并強(qiáng)調(diào)可安排財政補(bǔ)助資金償還本息，意味著或?qū)⒖赏ㄟ^“第一本賬”（一般公共預(yù)算收入）償還專項債，這不僅擴(kuò)大了專項債償還的安全邊際，還擴(kuò)大了未來專項債規(guī)模提升的空間。