界面新聞記者 | 趙孟 張倩楠
界面新聞編輯 | 劉海川
2024年，中國在人口生育與養(yǎng)老領域迎來了諸多挑戰(zhàn)與機遇。
這一年，人口負增長趨勢進一步加劇，生育支持政策加速完善，生育力保護逐漸被納入公共衛(wèi)生重點議程，育兒補貼政策在更多個地區(qū)落地，而結婚數(shù)屢創(chuàng)新低的現(xiàn)象也引發(fā)反思。
同時，銀發(fā)經(jīng)濟加速崛起，養(yǎng)老金融、適老化改造、老年人權益保障以及醫(yī)養(yǎng)結合服務等領域政策密集出臺，形成了系統(tǒng)化、精細化的政策框架。這些政策不僅旨在緩解人口老齡化帶來的多重壓力，更希望為年輕一代創(chuàng)造更加友好的生育和婚育環(huán)境，激發(fā)社會發(fā)展活力。
展望未來，中國將在生育支持、養(yǎng)老服務等方面持續(xù)深化改革與創(chuàng)新，力求通過全方位、多維度的政策組合拳，緩解人口危機，推動社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。這不僅關乎家庭幸福和個體福祉，更是國家高質(zhì)量發(fā)展的重要戰(zhàn)略基石。
1. 人口負增長
人口負增長是指一個國家或地區(qū)在一定時期內(nèi)，死亡人數(shù)超過出生人數(shù)，導致總人口總量下降。這一現(xiàn)象往往伴隨低生育率、人口老齡化以及年輕勞動力外流等問題，可能引發(fā)勞動力短缺、經(jīng)濟增速放緩、社會保障壓力增大等一系列連鎖反應。中國自2022年人口進入負增長后，這一現(xiàn)象逐漸成為各界討論的焦點，也是分析宏觀經(jīng)濟，制定公共政策的重要考量。
根據(jù)人口學專家的預測，中國人口負增長規(guī)模在很長一段時期內(nèi)將加劇。雖然2024年的人口數(shù)據(jù)尚未發(fā)布，但2023年中國人口比上年末減少208萬人，印證了這一趨勢。對于一個正在努力實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的國家來說，人口負增長不僅是一個人口學問題，更是一個涉及經(jīng)濟、社會、文化多方面的綜合挑戰(zhàn)。
2024年，中國繼續(xù)加大對人口負增長問題的應對力度，國家層面出臺了更加細化和系統(tǒng)化的政策措施。例如，在各地推出的“三孩”生育政策框架下，更多具體的落地細則被完善，包括生育補貼、教育資源傾斜、稅收優(yōu)惠等政策進一步明確。同時，多地政府加大了對托育服務的財政支持力度，推動普惠托育機構的可持續(xù)發(fā)展。此外，國家還加強了對人口負增長帶來的產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的戰(zhàn)略部署，鼓勵技術創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)升級，以應對未來可能出現(xiàn)的勞動力短缺問題。
未來，人口負增長問題的解決將更加強調(diào)長期性和可持續(xù)性。政府可能會推出更多綜合性政策，包括稅收減免、住房補貼、教育補助等經(jīng)濟激勵措施，減少家庭的生育和養(yǎng)育負擔。同時，中國可能會借鑒國際成功經(jīng)驗，加強生育友好型社會環(huán)境的建設，如優(yōu)化女性就業(yè)環(huán)境，消除生育歧視。
2.生育支持體系
“生育支持”這一提法，是三孩政策實施后為提倡公民多生育子女而普遍使用的政策術語。與“鼓勵生育”隱含的強迫意味相比，“生育支持”更能準確界定政府在公民生育行為上的權力邊界，因而逐漸成為官方和學界接納的一個提法。
生育支持是指政府通過法律、財政、社會福利等手段，為有生育意愿的家庭提供全方位支持，幫助他們減輕生育、養(yǎng)育和教育子女的壓力。這些政策通常涵蓋產(chǎn)假、育兒假、托育服務、住房支持、教育補助等方面，旨在改善生育環(huán)境，激發(fā)家庭的生育意愿。
2024年7月，國家衛(wèi)健委召開新聞發(fā)布會宣布，近年來，各地、各部門積極推動出臺生育支持政策，提高優(yōu)生優(yōu)育服務水平，目前中國生育支持政策體系初步建立。國家衛(wèi)生健康委相關負責人介紹，各省份普遍設立60天以上的延長產(chǎn)假，15天左右的配偶陪產(chǎn)假，5至20天的父母育兒假，各省份產(chǎn)假均延長至158天以上。國家衛(wèi)生健康委員會同有關部門持續(xù)促進0-3歲嬰幼兒托育服務健康發(fā)展。國家實施托育建設重大專項，中央預算內(nèi)投資16億元支持48個托育綜合服務中心、2萬多個普惠托位建設。截至目前，全國提供托育服務的機構近10萬個，托位約480萬個。
不過，也有一些學者對“生育支持政策體系初步建立”這一說法表示異議，在生育焦慮仍然普遍的當下，未來仍有許多工作有待完善。2024年10月，國務院辦公廳印發(fā)《關于加快完善生育支持政策體系推動建設生育友好型社會的若干措施》，從強化生育服務支持、加強育幼服務體系建設、強化教育、住房、就業(yè)等支持措施、營造生育友好社會氛圍四個方面，完善生育支持政策體系和激勵機制。
預計在2025年，生育支持政策預計將更加精細化、制度化。政府可能會推出全國統(tǒng)一的生育支持政策框架，減少地區(qū)差異，確保每個家庭都能享受到公平的生育支持。同時，企業(yè)在生育支持方面的責任也將進一步明確，地方政府“一把手”抓生育將更為普遍，并推動企業(yè)積極承擔社會責任，創(chuàng)造更加友好的職場生育環(huán)境。此外，政府可能會加強生育支持政策的跟蹤和評估，確保政策真正發(fā)揮作用。
3.生育力保護
“生育力保護”這個詞對許多人而言較為陌生，但在人口負增長，普遍晚婚晚育的背景下，生育力保護逐漸成為學界和政府關注的重要問題。所謂生育力保護，是指通過醫(yī)療、教育、環(huán)境治理等手段，保護和提升育齡人群的生殖健康，減少不孕不育的發(fā)生，幫助更多人實現(xiàn)生育意愿。這不僅包括個體的健康管理，還涉及公共政策對環(huán)境污染、生育年齡推遲等問題的系統(tǒng)性干預。
近年來，中國多地政府公開表示將加強保護女性生育力的工作力度，引發(fā)公眾對這一問題的關注。2024年11月25日，湖北枝江市人民政府辦公室公布了一份政協(xié)提案答復函，強調(diào)加大優(yōu)生優(yōu)育、生殖健康宣傳力度，并積極促進自然分娩和降低剖宮產(chǎn)率。同月27日，國家衛(wèi)生健康委召開貫徹落實生育支持政策若干措施電視電話會議，宜昌市副市長張瓊在會上分享了該市通過一系列舉措提升出生人口數(shù)量的經(jīng)驗。此外，溫州等地也舉辦了“女性生育力保護直通車”公益活動，旨在提高公眾對生育力保護的認識。
一些學者認為，受經(jīng)濟社會發(fā)展、生育年齡推遲等因素的影響，人類生育力持續(xù)走低，并已從發(fā)達國家延伸至發(fā)展中國家，“不想生”和“不能生”的現(xiàn)象在中國日益凸顯，這為生育力保護帶來了多重挑戰(zhàn)。有專家建議，生育力保護政策將更加系統(tǒng)化和全面化。未來政府可能會在全國推廣免費或低價的生育力篩查服務，擴大輔助生殖技術的醫(yī)保覆蓋范圍。同時，健康教育將進一步下沉至學校、社區(qū)，幫助年輕人從早期養(yǎng)成良好的生活習慣。此外，政府將加強環(huán)境治理，減少有害物質(zhì)對生育健康的影響，為育齡人群創(chuàng)造一個更健康的生育環(huán)境。
4.育兒補貼
育兒補貼是政府為減輕家庭在子女養(yǎng)育過程中的經(jīng)濟負擔而提供的財政支持，通常以現(xiàn)金補貼、稅收優(yōu)惠、購房補貼等形式發(fā)放，旨在激勵更多家庭選擇生育。育兒補貼在西方國家較為普遍，但直到三孩政策放開后，中國一些地方政策才出臺育兒補貼政策，且主要補貼對象為二孩及其以上孩次的家庭。國家層面并未建立全面的育兒補貼制度。
自2021年7月四川攀枝花首次出臺育兒補貼政策后，近年來各地陸續(xù)跟進。2024年，育兒補貼政策進一步加碼，多地政府提高了生育和育兒補貼的額度，擴大了補貼覆蓋面。部分地區(qū)還對多子女家庭在購房、子女教育等方面給予額外補貼和政策傾斜，減輕他們的經(jīng)濟壓力。雖然育兒補貼在很多地方姍姍來遲，但已成地方支持生育措施的“標配”。
未來，預計育兒補貼政策將更加普惠化和精準化，并可能在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的育兒補貼發(fā)放標準，且將一孩家庭納入補貼范圍。同時，補貼形式可能更加多樣化，不僅限于現(xiàn)金補貼，還包括稅收減免、購房支持、教育費用減免等。政府還可能加大對低收入家庭的補貼力度，確保育兒補貼政策的公平性和有效性。
5.結婚數(shù)創(chuàng)新低
2024年上半年，中國結婚數(shù)同比減少49.8萬對，全年或創(chuàng)1980年以來最低。“結婚數(shù)創(chuàng)新低”，“結婚數(shù)再創(chuàng)新低”，近年來這些提法一再成為新聞熱搜標題。
結婚數(shù)下降的直接原因是青年人口數(shù)下降，進而影響出生人口，最終表現(xiàn)在人口規(guī)模的變化上。今年的結婚年齡人口，正好出生于獨生子女時代。因而可以認為，計劃生育政策是當前結婚數(shù)一再走低，出生率不斷下降的主要因素。此外，婚育觀念的變化也是原因之一。 從人口結構上看，由于疫情期間的堆積效應已經(jīng)釋放，2024年全年的結婚數(shù)可能繼續(xù)下降。
由于每年的婚育人口數(shù)量是恒定的，結婚數(shù)下降這一趨勢幾乎無法遏制。政府近年來提倡“適齡結婚”，樹立婚育新風尚，正是為了應對這一趨勢，但收效甚微。有專家指出，面對結婚率屢創(chuàng)新低的問題，單一政策難以立竿見影，必須進行系統(tǒng)性治理。從政策扶持、經(jīng)濟減負、觀念轉(zhuǎn)變到社會環(huán)境優(yōu)化，每個環(huán)節(jié)都需要精準發(fā)力。
6.銀發(fā)經(jīng)濟
國家衛(wèi)健委預測，至2035年，我國60歲及以上人口占比將超過30%，標志著我國將步入重度老齡化階段。我國老年人口規(guī)模大、老齡化速度快，1962年后的“嬰兒潮”出生人口陸續(xù)進入老齡階段，新的老年群體財富儲備更加充實，消費觀念更新，消費意愿和能力更強，需求結構正在加速向發(fā)展型、個性化轉(zhuǎn)變。
面對老年人多元化、差異化、個性化的需求，2024年國務院辦公廳印發(fā)《關于發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟增進老年人福祉的意見》，將銀發(fā)經(jīng)濟界定為向老年人提供產(chǎn)品或服務。針對一些產(chǎn)業(yè)短板弱項，《意見》結合供給端的發(fā)展基礎，依據(jù)老齡群體和備老人群的需求特征，從老年人自身需要的老年用品、智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)品和康復輔助器具，到抗衰老、養(yǎng)老金融和老年旅游等高品質(zhì)服務，再到全社會適老化改造，重點謀劃了七大潛力產(chǎn)業(yè)。
2024年11月，24個部門發(fā)布《關于進一步促進養(yǎng)老服務消費 提升老年人生活品質(zhì)的若干措施》，聚焦老年人在居家、社區(qū)、機構等不同場景下的養(yǎng)老服務需求，提出全面推進智慧型家庭養(yǎng)老床位建設，大力發(fā)展助餐、助浴、助醫(yī)、助潔、助行、助急和探訪關愛等服務；提出構建一刻鐘養(yǎng)老服務消費圈，為老年人便利獲得所需的專業(yè)服務提供渠道。
據(jù)中國社科院研究員王鵬預測，隨著人口老齡化趨勢的持續(xù)，從養(yǎng)老服務、醫(yī)療健康、文化旅游等領域來看，銀發(fā)產(chǎn)業(yè)將呈現(xiàn)廣闊的發(fā)展前景。未來5-10年內(nèi)，銀發(fā)產(chǎn)業(yè)年均增速有望保持在10%以上，成為拉動經(jīng)濟增長的重要引擎。
7.養(yǎng)老金融
養(yǎng)老金融事關大家的養(yǎng)老“錢袋子”。養(yǎng)老金融是綜合運用信貸、保險、債券、股權、理財?shù)冉鹑诠ぞ撸瑵M足社會成員的多樣化養(yǎng)老需求，服務銀發(fā)經(jīng)濟發(fā)展的一系列金融活動總和，包括養(yǎng)老金管理、銀發(fā)經(jīng)濟融資與風險管理、養(yǎng)老金融產(chǎn)品和服務及老年群體金融權益保障等。
2024年5月，金融監(jiān)管總局在中央金融委的統(tǒng)籌指導下出臺了《關于銀行業(yè)保險業(yè)做好金融“五篇大文章”的指導意見》，對于養(yǎng)老金融未來5年目標，文件提出第三支柱養(yǎng)老保險規(guī)范發(fā)展，養(yǎng)老金融產(chǎn)品更加豐富，對銀發(fā)經(jīng)濟、健康和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的金融支持力度持續(xù)加大，更好滿足養(yǎng)老金融需求。
然而，受目前養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)整體還處于發(fā)展初期階段、現(xiàn)有項目普遍采用輕資產(chǎn)運營模式等因素影響，央行數(shù)據(jù)顯示，截至2024年9月末，普惠養(yǎng)老專項再貸款余額僅21億元，距離400億元總額度還有較大提升空間。
2024年12月，中國人民銀行等九部門發(fā)布《關于金融支持中國式養(yǎng)老事業(yè) 服務銀發(fā)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的指導意見》，從支持不同人群養(yǎng)老金融需求、拓寬銀發(fā)經(jīng)濟融資渠道、健全金融保障體系、夯實金融服務基礎、構建長效機制等五方面提出16項重點舉措。
自12月15日起，個人養(yǎng)老金制度從36個先行城市（地區(qū)）推廣到全國。這意味著個人養(yǎng)老金制度發(fā)展邁出重要一步，同時也推動金融機構進行個人養(yǎng)老金相關金融產(chǎn)品擴容工作。中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文曾表示，在過去的20年里，家庭財富增長迅速，養(yǎng)老金金融在其中的占比也在快速增長。未來，個人養(yǎng)老金制度、企業(yè)年金制度和職業(yè)年金制度的發(fā)展將大幅提高金融資產(chǎn)在家庭財富中的比重。
8.適老化改造
實施適老化改造，可以針對老年人身體狀況和行動特點，對家庭環(huán)境進行升級改造，大大降低老年人摔倒的外部風險，營造更宜居的生活環(huán)境，讓老年人居家養(yǎng)老更安全、更舒適。
民政部計劃“十四五”期間，全國完成200萬戶特殊困難老年人家庭適老化改造，截至今年11月，已完成172萬戶改造任務。同時，將特殊困難老年人家庭適老化改造納入了《國家基本養(yǎng)老服務清單》，制定發(fā)布《適老環(huán)境評估導則》、《老年人居家環(huán)境適老化改造通用要求》 等一批國家和行業(yè)標準，為適老化改造提供技術規(guī)范支持，逐步建立了長期工作機制。
2024年7月，國家發(fā)改委和財政部下發(fā)了《關于加力支持大規(guī)模設備更新和消費品以舊換新的若干措施》，其中以舊換新適老化改造是一個新的增量政策。據(jù)初步統(tǒng)計，目前已有26個省份制定了專項實施方案，爭取資金約28億元，擬為84萬戶老年人家庭適老化改造提供補貼。
“下一步，民政部將會同相關部門加強對各地督促指導，確保居家適老化改造讓老年人有更多獲得感、幸福感和安全感?！?民政部有關負責人介紹，一是持續(xù)將居家適老化改造作為消費品以舊換新重點支持范圍予以大力推進，釋放養(yǎng)老服務消費潛力。二是持續(xù)推進特殊困難老年人家庭適老化改造，鞏固改造成果。推動如期完成預定的200萬戶特殊困難老年人家庭適老化改造任務。三是加強監(jiān)督管理，督促指導各地把好改造設施設備的質(zhì)量關，加強改造資金管理，完善招投標程序，實現(xiàn)全流程、全覆蓋監(jiān)管。
9.老年人權益保障
銀發(fā)經(jīng)濟是一片藍海，但也潛藏著侵害財產(chǎn)安全的犯罪風險。
近年來，一些養(yǎng)老機構采取預收費方式運營，一定程度緩解了設施建設資金不足等問題，紓解了運營壓力。但是，也有少數(shù)養(yǎng)老機構出現(xiàn)了資金管理使用不規(guī)范，資金鏈斷裂后“退費難”、“爆雷”、“跑路”等問題，甚至有的不法分子實施非法集資、詐騙等犯罪行為，嚴重損害老年人合法權益，擾亂養(yǎng)老服務市場秩序。
2024年10月1日起，七部門引發(fā)的《關于加強養(yǎng)老機構預收費監(jiān)管的指導意見》開始施行，其中規(guī)定養(yǎng)老服務費預收的周期最長不得超過12個月，對單個老年人收取的押金最多不得超過該老年人月床位費的12倍。養(yǎng)老機構因停業(yè)、歇業(yè)等原因暫停、終止服務的，應當提前30日在其服務場所、門戶網(wǎng)站等醒目位置發(fā)布經(jīng)營狀況變化提醒，及時退還剩余費用，妥善解決后續(xù)服務問題，依法承擔經(jīng)營主體責任。
此外，養(yǎng)老領域非法集資犯罪在一些地方多有發(fā)生，嚴重侵害老年人合法權益。檢察機關積極協(xié)同最高法院、公安部等部門開展打擊整治養(yǎng)老詐騙專項行動，保持對養(yǎng)老領域非法集資犯罪的高壓態(tài)勢，2023年起訴該類犯罪1932人，2024年1月至6月起訴343人。
在加強老年消費者權益保護方面，市場監(jiān)管總局相關負責人表示，推動出臺《消費者權益保護法實施條例》，專門就加強老年人消費保護作出具體規(guī)定。加強養(yǎng)老服務質(zhì)量監(jiān)測工作，強化質(zhì)量分析，改善消費體驗。組織開展民生領域廣告監(jiān)管專項行動，聚焦醫(yī)療、藥品、保健食品、醫(yī)療器械等老年服務重點領域，依法查處廣告違法行為。
10.醫(yī)養(yǎng)結合
推進醫(yī)養(yǎng)結合，是優(yōu)化老年健康和養(yǎng)老服務供給的重要舉措。目前全國約90%的養(yǎng)老機構通過與醫(yī)療機構簽約合作、內(nèi)設醫(yī)療機構等多種方式為入住老年人提供醫(yī)療衛(wèi)生服務。
2024年12月，國家衛(wèi)生健康委等五部門印發(fā)《關于促進醫(yī)養(yǎng)結合服務高質(zhì)量發(fā)展的指導意見》，從質(zhì)量管理、服務質(zhì)效、隊伍建設、服務安全四個方面作出部署，要不斷增強老年人健康養(yǎng)老獲得感，為未來醫(yī)養(yǎng)結合的發(fā)展給出了清晰的思路。
指導意見要求，醫(yī)養(yǎng)結合機構強化質(zhì)量安全管理主體責任，全面落實診療規(guī)范和行業(yè)標準。各級衛(wèi)生健康行政部門要將養(yǎng)老機構醫(yī)療衛(wèi)生服務納入質(zhì)量安全管理體系，鼓勵將符合條件的醫(yī)養(yǎng)結合機構納入緊密型醫(yī)聯(lián)體統(tǒng)一管理。
著眼提升服務質(zhì)效，指導意見提出，深化醫(yī)療衛(wèi)生機構與養(yǎng)老機構協(xié)議合作，支持醫(yī)療衛(wèi)生機構在養(yǎng)老機構設立執(zhí)業(yè)站點和家庭醫(yī)生工作站，提供就近就便的醫(yī)養(yǎng)結合服務。同時，加大醫(yī)保支持力度，支持將自愿申請且符合條件的醫(yī)養(yǎng)結合機構內(nèi)設醫(yī)療機構納入醫(yī)保定點范圍。支持將符合條件的醫(yī)養(yǎng)結合機構納入長期護理保險定點服務機構范圍。
從事醫(yī)養(yǎng)結合服務的人才隊伍，一直以來存在缺口。對此，指導意見提出，壯大服務力量、拓展培養(yǎng)培訓，各級衛(wèi)生健康行政部門要落實支持醫(yī)務人員從事醫(yī)養(yǎng)結合服務相關政策，各級衛(wèi)生健康、民政部門要拓寬院校培養(yǎng)與機構培訓相結合的人才培養(yǎng)培訓路徑。