楊志勇 中國財(cái)政科學(xué)研究院院長、研究員 

提升財(cái)政政策質(zhì)效，可以讓財(cái)政更好地在國家治理中發(fā)揮作用。增量財(cái)政政策的落地，就是在用改革的辦法解決問題，促進(jìn)形成與中國式現(xiàn)代化相適應(yīng)的宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

直面問題，力度合適

增量財(cái)政政策是針對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化，相時(shí)而動(dòng)、應(yīng)運(yùn)而生的。直面地方隱性債問題，“三箭齊發(fā)”，力度合適。

一是增加6萬億元地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)。新增債務(wù)限額全部安排為專項(xiàng)債務(wù)限額，一次報(bào)批，分三年實(shí)施。

二是從2024年開始，連續(xù)五年每年從新增地方政府專項(xiàng)債券中安排8000億元，補(bǔ)充政府性基金財(cái)力，專門用于化債，累計(jì)可置換隱性債務(wù)4萬億元。這兩項(xiàng)政策直接增加地方化債資源10萬億元。

三是明確2029年及以后年度到期的棚戶區(qū)改造隱性債務(wù)2萬億元，仍按原合同償還。這樣12萬億元的化債規(guī)模，相對(duì)于2023年末14.3萬億元的地方隱性債余額來說，力度是合適的。留出2.3萬億元地方隱性債給地方政府去處理，既在地方的能力范圍內(nèi)，又能體現(xiàn)地方的責(zé)任。

合適力度的隱性債置換，意義是多方面的。相對(duì)于隱性債務(wù)，地方政府債券的期限結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化，利率更加合理，利息負(fù)擔(dān)也大幅度減輕，五年預(yù)計(jì)減輕6000億元的利息負(fù)擔(dān)。對(duì)于地方政府來說，這是一場(chǎng)“及時(shí)雨”，有了更大的資金騰挪空間，將從債務(wù)還本付息的壓力中解放出來，可以心無旁騖地發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生?；瘋兴⑷氲馁Y金，可以促進(jìn)地方資金鏈條的暢通，原先一些受制于資金短缺而不能暢通的循環(huán)因此可以暢通起來。地方政府同時(shí)有更多的資金支持投資和消費(fèi)，支持科技創(chuàng)新，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。地方政府不僅有資金，而且有時(shí)間精力，去謀劃和推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

化債的目的不是讓債務(wù)越少越好，而是要更好地發(fā)揮公債在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。規(guī)模適度的透明的政府債務(wù)，可以為經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展籌措更加充分的資金，為基礎(chǔ)設(shè)施的完善和基本公共服務(wù)的提供，提供更加強(qiáng)有力的支持。面對(duì)較高的儲(chǔ)蓄率的國情，公債可以將更多的儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)化為投資，從而更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。公債資金還可用于消費(fèi)的促進(jìn)，消費(fèi)品以舊換新就是明證。對(duì)于處于高質(zhì)量發(fā)展階段的中國來說，包括地方債在內(nèi)的公債，是經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展之不可或缺的政策工具。

房地產(chǎn)市場(chǎng)的平穩(wěn)健康發(fā)展是經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的一項(xiàng)重要內(nèi)容。增量財(cái)政政策直面房地產(chǎn)市場(chǎng)問題，包括專項(xiàng)債券支持回收閑置存量土地、新增土地儲(chǔ)備，以及收購存量商品房用作保障性住房等眾多舉措。同時(shí)，支持房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的相關(guān)稅收政策也將出臺(tái)。增量財(cái)政政策的合力效應(yīng)將更加凸顯。

化債是財(cái)政金融政策協(xié)同的重要舉措。隱性債置換，意味著原先可能被列入不良資產(chǎn)的商業(yè)銀行貸款有了安全保障，從而提高金融資產(chǎn)的安全性。此項(xiàng)舉措，對(duì)于維護(hù)國家金融安全的重大意義也不言而喻。在化債的同時(shí)，加快推動(dòng)發(fā)行特別國債，補(bǔ)充國有大型商業(yè)銀行核心一級(jí)資本，讓金融安全更有保障，讓中國經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

創(chuàng)新工作思路，防風(fēng)險(xiǎn)促發(fā)展

創(chuàng)新工作思路，讓增量財(cái)政政策的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)得到更充分的釋放。大規(guī)模置換隱性債標(biāo)志著化債工作思路的四個(gè)轉(zhuǎn)變，即變被動(dòng)為主動(dòng)；變點(diǎn)狀式排雷向整體性除險(xiǎn)；變雙軌管理為規(guī)范透明管理；側(cè)重于防風(fēng)險(xiǎn)向防風(fēng)險(xiǎn)、促發(fā)展并重轉(zhuǎn)變。

化解隱性債，以前的做法是哪里爆雷就先解決哪里的問題。這次的舉措是創(chuàng)新工作思路，主動(dòng)出擊，贏得更多主動(dòng)。主動(dòng)化解尚未爆雷的地方隱性債問題是在治未病，讓經(jīng)濟(jì)肌體更加健康。

化解債務(wù)是同類問題統(tǒng)籌解決，而不是一一化解，這大大提高化債效率。點(diǎn)狀式排雷的化債方式不僅成本高，而且容易在排雷中引發(fā)其他風(fēng)險(xiǎn)。金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)具有傳染性，局部地區(qū)的小風(fēng)險(xiǎn)可能引發(fā)其他地區(qū)大風(fēng)險(xiǎn)的猜疑，不利于化債的進(jìn)行，因此需要在化債方式上作創(chuàng)新。創(chuàng)新工作思路，整體性排險(xiǎn)可以大大降低“化小失大”問題的風(fēng)險(xiǎn)。

問題導(dǎo)向首先要明確問題，化債工作思路的根本轉(zhuǎn)變建立在對(duì)地方隱性債問題的充分把握的基礎(chǔ)上，而且主動(dòng)向社會(huì)公開，提高了財(cái)政管理的透明度。2023年末14.3萬億元的地方隱性債余額，是逐筆甄別出來，又經(jīng)過逐筆審核，債務(wù)信息的可靠性是把握問題的關(guān)鍵。這樣，讓化債有可靠的數(shù)據(jù)支撐。在過去，隱性債務(wù)底數(shù)不夠清晰，規(guī)模大小，各執(zhí)一詞，這不利于問題的解決。創(chuàng)新工作思路，讓主動(dòng)化債有更扎實(shí)的數(shù)據(jù)支持?？茖W(xué)準(zhǔn)確的債務(wù)信息，又是透明的債務(wù)信息，有利于債務(wù)管理的規(guī)范化。

化債不僅僅是在防風(fēng)險(xiǎn)?；瘋蟹婪讹L(fēng)險(xiǎn)的底線思維，但僅此是不夠的。改革開放最重要的一條經(jīng)驗(yàn)是在發(fā)展中解決問題?；瘋彩侨绱?。創(chuàng)新工作思路，防風(fēng)險(xiǎn)和促發(fā)展并重，讓發(fā)展為風(fēng)險(xiǎn)防范提供更強(qiáng)有力的支持。

化債工作思路的轉(zhuǎn)變，是財(cái)政政策與財(cái)政管理水平提高的生動(dòng)表現(xiàn)?；瘋械姆里L(fēng)險(xiǎn)、促發(fā)展，是“一石二鳥”，既解燃眉之急，又能增加發(fā)展動(dòng)能，將推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)繁榮。

遏制新增隱性債務(wù)，助力提升增量財(cái)政政策效果

增量財(cái)政政策的效果的鞏固，必須在形成有力的約束機(jī)制的基礎(chǔ)上，堅(jiān)決遏制新增隱性債務(wù)的形成。

隱性債務(wù)與現(xiàn)代財(cái)政制度是格格不入的，游離于政府預(yù)算管理之外，缺乏監(jiān)督，不利于財(cái)政資金效率的提升，而且可能引發(fā)資金使用的各種腐敗問題。遏制新增隱性債務(wù)，是現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的內(nèi)在要求，是鞏固增量財(cái)政政策效果的必然要求。

從根本上打掉地方隱性債務(wù)生存的溫床，需要加快建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的中國特色債務(wù)體系。在這樣的體系中，地方政府沒有動(dòng)力舉借隱性債，也沒有能力借到隱性債，即使借到了也容易被監(jiān)測(cè)到，并要因此被問責(zé)。

這要求進(jìn)一步加快財(cái)政改革，健全信息共享和監(jiān)管協(xié)同機(jī)制，形成全口徑監(jiān)測(cè)地方政府債務(wù)信息的體制機(jī)制。這種體制機(jī)制不僅在化債中發(fā)揮作用，而且在遏制新增隱性債務(wù)也將發(fā)揮積極作用。

隱性債務(wù)意味著特定規(guī)模特定形式的政府收支未納入預(yù)算。因此，在同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的中國特色債務(wù)體系中，需要進(jìn)一步明確，所有政府收支都必須納入預(yù)算管理。事實(shí)上，預(yù)算法對(duì)此已有明確的要求：“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算?！币虼耍訌?qiáng)全口徑預(yù)算管理，需要強(qiáng)有力的舉措作為支持，需要更強(qiáng)的預(yù)算約束，以“鐵的紀(jì)律”約束新增隱性債務(wù)的形成。

同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的中國特色債務(wù)體系要求實(shí)施更加嚴(yán)格的監(jiān)管問責(zé)機(jī)制。此前，并不是沒有此類機(jī)制，只是未得到有效實(shí)施，或者在實(shí)施中走樣了。為此，需要強(qiáng)化動(dòng)態(tài)治理，創(chuàng)新工作思路，收集新增隱性債務(wù)線索，及時(shí)掌握違規(guī)舉債新手段、新變種，推動(dòng)監(jiān)管從事后“救火補(bǔ)漏”向事前“防患于未然”延伸。發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，讓問責(zé)機(jī)制有效發(fā)揮作用。嚴(yán)格落實(shí)地方政府違規(guī)舉債問責(zé)制。

讓新增隱性債務(wù)無藏身之處，將進(jìn)一步鞏固增量財(cái)政政策的效果。更有針對(duì)性的問責(zé)，要落實(shí)到個(gè)人。在這樣的體制機(jī)制下，地方政府不是不能舉債，而是要借透明的債，要借的是可以實(shí)現(xiàn)有效透明管理的地方債。

加快增量財(cái)政政策落地，謀劃明年更加給力的財(cái)政政策

增量財(cái)政政策包含一攬子、綜合性、靶向準(zhǔn)的化債組合拳，作用直接、力度大。增量政策針對(duì)性強(qiáng)，要有效落地，快速落地。時(shí)間不等人，早落地早收益。增量財(cái)政政策的實(shí)施要強(qiáng)化“快”字當(dāng)頭，盡快實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

結(jié)合明年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，中國應(yīng)該實(shí)施更加給力的財(cái)政政策。社會(huì)各界對(duì)財(cái)政政策取向和力度的關(guān)注，是財(cái)政政策可以更好發(fā)揮作用的重要前提條件之一。現(xiàn)代宏觀政策發(fā)揮作用的機(jī)制之一就是預(yù)期管理。加大逆周期調(diào)節(jié)力度，是針對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化所作出的選擇，謀劃下一步的財(cái)政政策，必須因應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的需要。

中國財(cái)政赤字率仍有提升空間。3%的財(cái)政赤字率處于較低水平。財(cái)政政策空間的大小的判斷首先需要立足國情。國情需要，國情允許，就可以進(jìn)一步加大財(cái)政政策實(shí)施力度。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行橫向比較，可以讓我們更好地把握國情。財(cái)政政策的空間取決于債務(wù)的可持續(xù)性。理論上說，只要債務(wù)可持續(xù)，財(cái)政政策的力度就在合理的范圍內(nèi)。

與主要經(jīng)濟(jì)體和新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體的政府負(fù)債率相比，中國政府的負(fù)債水平算低的。根據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2023年末20國集團(tuán)組織（G20）的平均政府負(fù)債率為118.2%，其中日本接近250%，美國接近120%，法國、加拿大、英國都在100%或以上的水平，而中國按照包括14.3萬億元隱性債在內(nèi)的全口徑債務(wù)總額計(jì)算，政府負(fù)債率為67.5%。這意味著中國政府負(fù)債仍有較大的提升空間。

判斷政府負(fù)債水平是否合適，不能只看負(fù)債，還要將負(fù)債和資產(chǎn)結(jié)合起來看待。中國地方政府債務(wù)形成了大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，而且是能帶來未來收益的有效資產(chǎn)。與主要經(jīng)濟(jì)體和新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體相比，中國政府的這種資產(chǎn)優(yōu)勢(shì)決定了在同樣條件下，有著更大的負(fù)債空間。這也說明在同樣的政府負(fù)債水平下，中國政府有更大的財(cái)政政策空間。

在更大的財(cái)政政策空間中，財(cái)政政策推動(dòng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展有更多的有利條件。因此，我們完全可以在進(jìn)一步全面深化改革中，謀劃明年更加給力的財(cái)政政策。在更加給力的財(cái)政政策支持下，健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系，創(chuàng)造更加有助于改善實(shí)體經(jīng)濟(jì)和金融資產(chǎn)質(zhì)量的條件，推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，讓經(jīng)濟(jì)繁榮在資本市場(chǎng)繁榮上得到更加充分的體現(xiàn)。