界面新聞記者 | 張倩楠
界面新聞編輯 | 劉海川
2024年9月10日，國家公園法草案首次提請全國人大常委會會議審議。這是在國家層面首次為國家公園專門立法。此次立法將為國家公園的規(guī)劃和設(shè)立、保護和管理、參與和共享、保障和監(jiān)督等提供法律依據(jù)。
國家林業(yè)和草原局局長關(guān)志鷗在十四屆全國人大常委會第十一次會議上介紹，我國于2015年開展國家公園體制試點，2021年正式設(shè)立第一批5個國家公園，2022年明確49個國家公園候選區(qū)，正在建設(shè)世界上最大的國家公園體系。
“與此同時，國家公園領(lǐng)域制度建設(shè)方面的短板日益明顯?！标P(guān)志鷗表示，目前國家層面還沒有專門的國家公園立法，國家公園作為新的也是最重要的自然保護地類型，法律地位不明確，規(guī)劃設(shè)立、保護管理、保障監(jiān)督等缺乏法律依據(jù)，已成為國家公園建設(shè)實踐中亟須解決的突出問題。制定國家公園法，是高質(zhì)量推進國家公園建設(shè)，科學(xué)保護和合理利用自然資源，促進人與自然和諧共生，推進美麗中國建設(shè)的客觀要求和迫切需要。
“國家公園法通過立法確立起國家公園這種自然保護地類型，符合山、水、林、田、湖、草、沙整體保護的理念，開啟了對一個完整的生態(tài)系統(tǒng)進行立法的先河。” 曾參與過國家公園地方立法起草項目、西北大學(xué)環(huán)境資源治理研究中心焦琰向界面新聞介紹，另一方面，國家公園立法將給其他自然保護地類型的制度建設(shè)，比如自然保護區(qū)和自然公園等，起到規(guī)范指導(dǎo)作用。
“九龍治水”之解
“為了保護自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，國家公園的建設(shè)往往需要跨越多個行政區(qū)域。如果沒有國家層面的法律賦權(quán)，國家公園管理機構(gòu)很難取得執(zhí)法上的充分依據(jù)，跨區(qū)域的協(xié)調(diào)機制也難以形成，對違法行為的監(jiān)管困難重重?！北本┝謽I(yè)大學(xué)生態(tài)文明研究院副院長楊朝霞接受新華社采訪時表示，國家公園法草案明確了各方面的職責(zé)和權(quán)利，有助于形成合力加強保護和管理。
草案明確，國家建立統(tǒng)一規(guī)范高效的國家公園管理體制。國務(wù)院國家公園主管部門負責(zé)全國國家公園的監(jiān)督管理工作；國家公園所在地地方人民政府行使本行政區(qū)域內(nèi)國家公園的經(jīng)濟社會發(fā)展綜合協(xié)調(diào)、公共服務(wù)、社會管理、防災(zāi)減災(zāi)等職責(zé)；各國家公園管理機構(gòu)負責(zé)各該國家公園的保護和管理工作，履行相應(yīng)領(lǐng)域的行政執(zhí)法職責(zé)等。
焦琰介紹，跨省協(xié)同在此前就已有實踐探索。2023年立法法修改，確定了區(qū)域協(xié)同立法的立法權(quán)限。2023年7月，四川省、陜西省和甘肅省三省就已通過協(xié)同立法的形式，確定了大熊貓保護的跨省協(xié)調(diào)機制。國家公園法草案則為先行先試的地方性法規(guī)所確立的跨省協(xié)調(diào)機制提供了上位法依據(jù)，從國家法律到地方性法規(guī)形成了一個完整的閉環(huán)規(guī)定。
“在國家公園統(tǒng)一立法之前，各地區(qū)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、執(zhí)法主體不協(xié)同，法律責(zé)任不一致，就容易出現(xiàn)互相‘扯皮’的執(zhí)法亂象。”焦琰指出，草案對違法責(zé)任、監(jiān)督機制都進行了明確規(guī)定，解決了跨區(qū)域執(zhí)法不統(tǒng)一的問題。比如，在國家公園核心保護區(qū)內(nèi)開展規(guī)定以外的活動的，責(zé)令停止違法行為，可以處十萬元以下的罰款，有違法所得的，沒收違法所得；屬于違法建筑設(shè)施或者進行工程建設(shè)的，責(zé)令限期拆除、恢復(fù)原狀，處十萬元以上一百萬元以下的罰款；造成生態(tài)破壞的，責(zé)令限期修復(fù)或者采取其他補救措施，處一百萬元以上五百萬元以下的罰款。
草案還規(guī)定，國家建立國家公園保護和管理成效考核評價制度，考核評價結(jié)果納入相關(guān)考核評價體系。對保護不力、問題突出的國家公園，國務(wù)院國家公園主管部門、國務(wù)院有關(guān)部門可以約談國家公園所在地地方人民政府和國家公園管理機構(gòu)負責(zé)人，要求其采取措施及時整改。
焦琰認為，值得注意的是，此前，國家公園試點基本上是遵循“一園一法”的立法模式，而已頒布的國家公園地方性法規(guī)，對于5個已獲批的國家公園可以繼續(xù)沿用，而對于未被獲批的試點而言，本次《國家公園法》正式頒布后，這些地方性法規(guī) “該廢止的就廢止，該修法的就修法”。
如何引導(dǎo)社會公眾參與和共享保護成果？
焦琰認為，國家公園全民公益性理念的內(nèi)涵包括全民共享、全民共有和全民共建三個方面。共享是全民公益性的核心要求，是共有和共建的最終落腳點；而共有和共建則分別從國家公園管理和建設(shè)兩個方面為全民共享提供了保障，同時也構(gòu)成了國家公園全民公益性理念的內(nèi)在要求。
草案提出，國家公園區(qū)域內(nèi)原有居民的生產(chǎn)生活活動，應(yīng)當(dāng)以不超出現(xiàn)有規(guī)模和利用強度為前提。根據(jù)保護和管理需要，確有必要遷出的，由有關(guān)地方人民政府妥善安置。國家公園管理機構(gòu)根據(jù)生態(tài)保護需要設(shè)立的生態(tài)管護崗位應(yīng)當(dāng)優(yōu)先聘用當(dāng)?shù)鼐用瘛?/p>
原住民的遷出會涉及哪些問題？焦琰介紹，自上而下的征收通常會面臨較大的阻力，一是征收成本很高；二是造成征收機關(guān)和原住民之間的矛盾。他說，“在實踐中，某些國家公園采取原住民整體搬遷的方式，在國家公園附近的鎮(zhèn)上建房子，讓原住民經(jīng)營民宿。問題是有的人擅長做生意，有的人不擅長做生意，就會導(dǎo)致經(jīng)營質(zhì)量良莠不齊。從短期來看解決了生態(tài)保護的問題，也為原住民提供了工作崗位，但從長遠來講，并不符合經(jīng)濟效率和市場規(guī)律?！?/p>
“實踐中也探索出一些無需原住民搬遷的值得借鑒的方法?！?焦琰介紹，例如錢江源國家公園，集體土地較多，采取了設(shè)立保護役權(quán)的方法。也就是說，在權(quán)屬不變的前提下，限定國家公園范圍內(nèi)集體土地上的生產(chǎn)經(jīng)營活動，并支付合理對價對原住民進行補償，原住民從生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化中獲利。這相當(dāng)于通過設(shè)立役權(quán)方式限制財產(chǎn)自由權(quán)，來維護環(huán)境公共利益。
草案進一步明確，國家公園管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在確保生態(tài)得到保護的前提下，完善國家公園公共服務(wù)體系，提升公共服務(wù)功能。
“強調(diào)將全民共享界定為國家公園全民公益性理念的核心要義，也是基于對我國自然保護地建設(shè)經(jīng)驗教訓(xùn)的總結(jié)?！?焦琰介紹，自然保護地體系存在的主要問題之一就是社會公益屬性不夠明確。具體表現(xiàn)就是將原本屬于不特定多數(shù)人非排他性使用的天然存在的自然環(huán)境和自然資源劃定成各類自然保護地后，再將其打造為旅游牟利的載體，大力發(fā)展“圈地式的門票經(jīng)濟”。
焦琰表示，國家公園的全民共享，絕不是簡單“共享”國家公園的經(jīng)濟價值，而是涉及國家公園的生態(tài)、科學(xué)、歷史、文化和藝術(shù)等價值，是“共享”國家公園的多元價值體系。國家公園實行分區(qū)管控，對核心保護區(qū)嚴(yán)格管理，在一般控制區(qū)適宜的區(qū)域，可以合理規(guī)劃科普教育、游憩、生態(tài)體驗等活動，游客也可以進入相關(guān)區(qū)域體驗感受。