記者 王珍
《中國中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（下稱《決定》）提出，研究同新業(yè)態(tài)相適應的稅收制度。西南財經大學教授、地方人大預算審查監(jiān)督中心主任劉蓉認為，隨著數字經濟在我國經濟中的廣泛應用，未來的稅收制度可能會逐步從以增值稅等流轉稅為主向以所得稅為主演變。
“如果未來的收入形態(tài)更加分散，如以直播等個人收入為主，那么個人所得稅的地位將更加凸顯。因此，我們認為，未來的稅收制度可能會出現(xiàn)稅種制度的改變，從過去的以流轉稅為主，逐步向（以）企業(yè)所得稅、個人所得稅（為主）轉變?！眲⑷卦诮邮芙缑嫘侣剬ＴL時說。
她指出，這種演變也將帶來征管效率的提高。過去，稅收征管模式主要依賴于納稅人主動申報和稅務機關的征收管理稽查。未來，隨著數字技術的應用和大數據分析，稅務征管系統(tǒng)可以全面掌握企業(yè)的收入、購進和開出發(fā)票等數據。
她還表示，當前我國經濟在轉型過程中，財政收入隨著經濟增速一同放緩，在此背景下，《決定》提出把依托行政權力、政府信用、國有資源資產獲取的收入全部納入政府預算管理，來加強財政資源和預算統(tǒng)籌，從過去主要依賴稅收收入的模式轉變?yōu)榻y(tǒng)籌國家資產負債表的方式，更好地發(fā)揮財政作為國家運行的基礎和重要支柱作用。
“簡而言之，面對經濟下行和財政收入下滑的背景，國家希望像家庭一樣整合資源，將各項財政資源統(tǒng)一起來，以更好地為國家所用?！眲⑷卣f。
《決定》對央地間財政關系著墨較多，比如，刪除了十八屆三中全會公報中“保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定”的表述，轉為“優(yōu)化共享稅分享比例”，這其中包括了增值稅、個稅、企業(yè)所得稅等存量調整。此外，還從培育地方稅種的角度提出合并設立地方附加稅、下沉非稅收入管理權限，作為對地方稅源的增量補充；完善事權劃分和轉移支付制度的方向也從央地間的分配，下沉至市縣兩級。
劉蓉認為，本次三中全會明確表達了增加地方自主財力的意圖，未來可能會在某些具體的稅種上下放權力給地方，讓地方擁有更大的自主權。比如，教育費附加、地方教育費附加、城建稅附加等地方附加稅，這些稅種本來就屬于地方，但未來地方可能擁有更大的自主權，可以自主決定稅率。
另外，拓展地方稅源也是一個重要方向。她指出，除了上面提到的地方附加稅，消費稅可能被穩(wěn)步下劃地方，消費稅規(guī)模近1萬億元，雖然不能完全替代土地財政，但對地方來說無疑是一次雪中送炭的機遇。此外，房地產稅也是一個潛在的地方稅源。
劉蓉還表示，雖然地方債務存在局部風險，但是不能因此而放棄債務發(fā)行。在當前稅收收入下降、剛性支出仍需增加的背景下，債務是穩(wěn)定經濟的關鍵，債務發(fā)行不僅不能停止，甚至可能需要加大。
“我們需要以時間換空間，通過持續(xù)發(fā)行國債、超長期國債、專項債，借助投資方式拉動經濟，確保GDP穩(wěn)定增長，實現(xiàn)穩(wěn)就業(yè)等目標?！眲⑷卣f。
以下是界面新聞整理的采訪實錄
界面新聞：《決定》提出，研究同新業(yè)態(tài)相適應的稅收制度。這句話是不是指向正在蓬勃發(fā)展的數字經濟，您認為，稅收制度應如何調整以更好地發(fā)揮促進經濟發(fā)展、保障稅收公平的作用？
劉蓉：從稅收制度的演變來看，在農業(yè)經濟社會，稅收制度主要以農業(yè)稅為主，與以土地為主要收入的經濟形態(tài)相適應。進入工業(yè)經濟時代，稅收制度則轉變?yōu)橐粤鬓D稅為主，如增值稅和消費稅，這與加工制造業(yè)為主的經濟形態(tài)相匹配。如今，隨著數字經濟時代的到來，我們也在思考，與之更加適配的稅收制度應該是怎樣的。
新經濟新業(yè)態(tài)的特點在于，它們能夠帶來更高的附加值，主要以技術為代表。新技術和數字技術的應用，能夠提高效率，并帶來更高的附加值。因此，隨著技術在我國經濟中的廣泛應用，包括新業(yè)態(tài)、直播平臺等，我們也在思考未來的稅收制度可能會實現(xiàn)怎樣的轉變。國家已提出，未來的稅收制度可能會逐步向以所得稅為主演變。
如果未來的收入形態(tài)更加分散，如以直播等個人收入為主，那么個人所得稅的地位將更加凸顯。因此，我們認為，未來的稅收制度可能會出現(xiàn)稅種制度的改變，從過去的以流轉稅為主，逐步向企業(yè)所得稅、個人所得稅轉變。
此外，稅收征管制度也是稅收制度中重要的內容。過去，稅收征管模式主要依賴于納稅人主動申報和稅務機關的征收管理稽查。然而，未來隨著數字技術的應用和大數據的分析，稅務局可以自動算稅，不僅限于個人所得稅，還可能包括企業(yè)所得稅。通過數字技術的算力應用，稅務局的征管系統(tǒng)可以全面了解掌握一個企業(yè)的收入、購進和開出的發(fā)票等數據。這種演變將提高征管效率，表明未來的稅收制度在稅種選擇和征管技術上都可能發(fā)生相應的改變。
界面新聞：《決定》稱，完善綜合和分類相結合的個人所得稅制度，規(guī)范經營所得、資本所得、財產所得稅收政策，實行勞動性所得統(tǒng)一征稅。這是不是意味著未來還是會延續(xù)綜合和分類相結合的個人所得稅制度？
劉蓉：我認為，個人所得稅最完整的形態(tài)應當是綜合所得稅制，而分類所得稅制只是其發(fā)展初期的一個過渡形態(tài)。因此，展望未來，隨著我們的稅收制度與新業(yè)態(tài)、新經濟形態(tài)的不斷匹配與調整，個人所得稅稅制的轉變將是一個長期且逐步推進的過程。
在這一過程中，個人所得稅的模式將逐漸以綜合稅制為主導，分類稅制將逐漸減少，并在稅制發(fā)展至成熟階段時，分類稅制可能會逐漸消失。
界面新聞：此前，有不少分析觀點認為，我國的個稅綜合程度不高，這導致了一些問題，如不能全面衡量納稅人的真實納稅能力，可能會造成所得來源多、收入總額高的人少納稅，而所得來源少、收入相對集中的人多納稅的現(xiàn)象，影響了稅制的公平性。那未來要怎么“完善”？
劉蓉：個人所得稅之所以目前采用綜合與分類相結合的方式，主要源于我國當前部分基礎制度的不匹配。例如，銀行與稅務機關之間的信息共享機制尚不完善，同時對于個人所得的全面綜合統(tǒng)計也存在一定難度。盡管稅務局能夠收集到個人當前的收入信息，但對于銀行、資本市場以及跨國收入等更全面的信息，如何有效嵌入我國現(xiàn)行的稅收制度中，并實現(xiàn)全面的統(tǒng)計分析以制定征稅規(guī)定，目前技術上還存在挑戰(zhàn)。特別是考慮到我國擁有14億人口，其中絕大部分居住在農村，而現(xiàn)行的個人所得稅主要針對工薪階層征收。
因此，若要轉變到個人所得稅的最高級形態(tài)，即全部采用綜合稅制，以實現(xiàn)更加公平、合理的稅收制度，需要我們的征管基礎信息更加齊備后才具備這一條件。目前采用分類征收的方式，主要是出于稅務機關便于掌握和征稅的考慮。我認為，實現(xiàn)這一目標可能是一個較為長期的過程。
界面新聞：“實行勞動性所得統(tǒng)一征稅”是什么意思？現(xiàn)在還有哪些勞動所得沒有納入？“實行勞動性所得統(tǒng)一征稅”會帶來什么影響？
劉蓉：該表述并非意指勞動所得未計入個人所得稅范疇。中央的意圖應是指，勞動性所得需合并進行納稅處理。具體而言，工資作為勞動性所得的一部分，以及個人從事的其他相關勞動所得，目前是按照分類進行計征的。然而，未來的改革方向可能是將這些勞動所得合并到一起進行征稅。
就現(xiàn)狀而言，個人所得稅并未遺漏對勞動所得的征稅，只是將其分配到不同的項目中進行體現(xiàn)。以一位老師為例，其每月的工資薪金屬于勞動所得，同時，其從事講座和其他兼職所獲得的收入也同樣屬于勞動所得。目前，這些收入可能分別按照“工資薪金所得”和“勞務報酬所得”等分類進行征收。因此，中央的意圖很可能是指將這些分類的勞動所得合并到一起，進行統(tǒng)一的征稅處理。
界面新聞：《決定》稱，健全預算制度，加強財政資源和預算統(tǒng)籌，把依托行政權力、政府信用、國有資源資產獲取的收入全部納入政府預算管理?！稕Q定》提出“把依托行政權力、政府信用、國有資源資產獲取的收入全部納入政府預算管理”的背景是當前以一本賬、二本賬為代表的財政收入增長放緩？
劉蓉：我國經濟發(fā)展存在周期性特征，當前以制造業(yè)為主的產業(yè)正逐步減少，部分產業(yè)外遷，部分在產業(yè)轉型過程中被新經濟業(yè)態(tài)所淘汰。加之疫情等綜合因素的影響，我國財政與經濟一同步入下行通道。今年上半年稅收收入出現(xiàn)罕見下滑，主要稅種如增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅均出現(xiàn)下滑，而唯一上漲的是非稅收入，即罰款等收入。
在此背景下，國家提出了相應的應對策略?？紤]到我國集中統(tǒng)一的體制特點，國家既是政治權力的代表，也是國有企業(yè)的所有者代表。因此，國家提出要將行政性權力、政府信用以及國有資產資源統(tǒng)一納入考慮范圍。這一提法的背景與三中全會提到的“財政資源統(tǒng)籌、預算資源統(tǒng)籌”相呼應。
除了稅收以外，國家還擁有政府信用發(fā)行的債務、國有資本和國有企業(yè)的上繳利潤、資源收入以及土地使用權出讓收入等財政資源。國家希望集中力量辦大事，將過去主要依賴稅收收入的模式轉變?yōu)榻y(tǒng)籌國家資產負債表的方式，以集中資金、避免浪費，并更好地發(fā)揮財政作為國家運行的基礎和重要支柱作用。
簡而言之，面對經濟下行和財政收入下滑的背景，國家希望像家庭一樣整合資源，將各項財政資源統(tǒng)一起來，以更好地為國家所用。
界面新聞：盤活國有資產對財政收入能帶來多大的提振？能否完全彌補當前賣地收入下降造成的財政缺口？
劉蓉：當前國家之所以要進行財政資源的統(tǒng)籌，主要原因在于尚未找到一項能夠有效替代土地財政資源的收入來源。
社會上對此有多種說法，如“股權財政”，這主要指的是國有資本和自然資源的一種收入來源。還有“數據財政”的說法，它依賴于正在成長的新興數字經濟。數字經濟的基礎是數據，國家也希望將大數據納入財政考慮范圍，并通過估價方式來確認數據資產的價值，使其成為未來財政收入的來源。然而，這些新興財政方式剛剛起步，我認為在長時間內，無論是數據財政還是股權財政，要完全替代土地財政都存在困難，它們只能作為部分的補充。
包括這次三中全會提出的將教育費附加等合并為地方附加稅，也是希望地方能夠自主確定稅率，作為地方稅的補充。這同樣是從不同渠道來解決地方財政困難的一種嘗試。
界面新聞：《決定》稱，建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系。增加地方自主財力，拓展地方稅源，適當擴大地方稅收管理權限?？赡艿摹岸愒础卑男?？“擴大地方稅收管理權限”，怎么擴大？
劉蓉：三中全會中已經明確表達了增加地方自主財力的意圖。具體來說，可能會在某些具體的地方稅種上下放權力給地方，讓地方擁有更大的自主權。以消費稅和房地產稅為例，如果未來要開征或調整這些稅種，決定權可能會下放給地方。地方將有權決定是否開征這些稅種，以及確定具體的稅率。過去，地方政府在稅收管理方面幾乎沒有權限，都是由中央統(tǒng)一決定，以后這種狀況有望得到改變。
從中央的決策來看，拓展地方稅源是其中的一個重要方向。具體來說，有以下幾個點值得關注：
一、消費稅將穩(wěn)步下劃地方。消費稅現(xiàn)在是中央稅，規(guī)模大概有1萬億元。未來，這一稅種將下發(fā)給地方，雖然這1萬億的規(guī)模不能完全替代土地財政，但對地方來說無疑是一次雪中送炭的機遇。
二、地方附加稅也是拓展地方稅源的一個重要方向。包括教育費附加、地方教育費附加、城建稅附加等，這些稅種本來就屬于地方，但未來地方可能擁有更大的自主權，可以自主決定稅率。
三、房地產稅也是一個潛在的地方稅源。雖然目前由于房地產形勢比較疲軟，國家尚未出臺房地產稅，但從世界其他國家的經驗來看，房地產稅是地方政府一個很重要的收入來源。未來是否開征以及具體的開征時機，還需要等待中央的進一步明確。
界面新聞：《決定》稱，完善政府債務管理制度，建立全口徑地方債務監(jiān)測監(jiān)管體系和防范化解隱性債務風險長效機制。今年兩會期間發(fā)布的預算報告提到，“完善全口徑地方債務監(jiān)測監(jiān)管體系”。全口徑地方債包含哪些債務？對于我國全口徑地方債務的規(guī)模，您如何評價？
劉蓉：政府債務全口徑應該涵蓋國債、一般債、專項債、以及地方政府隱性債務。目前發(fā)行的政府公開債大致接近30萬億元至40萬億元，隱性債規(guī)模難以精確預計。
就專項債而言，確實存在局部風險，比如有些省市的債務已經達到了警戒線，但不能因為存在局部風險便停止發(fā)行。在當前的狀況下，地方政府負債較重，若無專項債發(fā)行，難以維持地方政府資金的流動性，可能引發(fā)更多風險。
另外，我們也需要借新還舊，在時間推移中探尋新的經濟增長點，逐步化解債務。值得關注的是，今年以來關于央行在二級市場購買國債的討論很多，本人曾在人大論壇上闡述觀點，即財政穩(wěn)經濟，貨幣穩(wěn)債務，未來不排除通過發(fā)行貨幣的方式稀釋部分債務。
發(fā)債旨在使流動性更為充裕，保持經濟適度增長率，此為必要之舉。不能因為存在一定風險便放棄債務發(fā)行。有專家提出，債務是重啟經濟的關鍵，本人對此觀點表示認同。在當前稅收收入下降、剛性支出仍需增加的背景下，債務是穩(wěn)定經濟的關鍵，至少應如此看待，所以債務發(fā)行不能停止，甚至可能需要加大。
我們需要以時間換空間，通過持續(xù)發(fā)行國債、超長期國債、專項債，借助投資方式拉動經濟，確保GDP穩(wěn)定增長，實現(xiàn)穩(wěn)就業(yè)等目標。