記者 王珍
《中國中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（下稱《決定》）提出，研究同新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅收制度。西南財經(jīng)大學(xué)教授、地方人大預(yù)算審查監(jiān)督中心主任劉蓉認(rèn)為，隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)在我國經(jīng)濟(jì)中的廣泛應(yīng)用，未來的稅收制度可能會逐步從以增值稅等流轉(zhuǎn)稅為主向以所得稅為主演變。
“如果未來的收入形態(tài)更加分散，如以直播等個人收入為主，那么個人所得稅的地位將更加凸顯。因此，我們認(rèn)為，未來的稅收制度可能會出現(xiàn)稅種制度的改變，從過去的以流轉(zhuǎn)稅為主，逐步向（以）企業(yè)所得稅、個人所得稅（為主）轉(zhuǎn)變?！眲⑷卦诮邮芙缑嫘侣剬ＴL時說。
她指出，這種演變也將帶來征管效率的提高。過去，稅收征管模式主要依賴于納稅人主動申報和稅務(wù)機(jī)關(guān)的征收管理稽查。未來，隨著數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用和大數(shù)據(jù)分析，稅務(wù)征管系統(tǒng)可以全面掌握企業(yè)的收入、購進(jìn)和開出發(fā)票等數(shù)據(jù)。
她還表示，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)在轉(zhuǎn)型過程中，財政收入隨著經(jīng)濟(jì)增速一同放緩，在此背景下，《決定》提出把依托行政權(quán)力、政府信用、國有資源資產(chǎn)獲取的收入全部納入政府預(yù)算管理，來加強(qiáng)財政資源和預(yù)算統(tǒng)籌，從過去主要依賴稅收收入的模式轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌國家資產(chǎn)負(fù)債表的方式，更好地發(fā)揮財政作為國家運(yùn)行的基礎(chǔ)和重要支柱作用。
“簡而言之，面對經(jīng)濟(jì)下行和財政收入下滑的背景，國家希望像家庭一樣整合資源，將各項財政資源統(tǒng)一起來，以更好地為國家所用?！眲⑷卣f。
《決定》對央地間財政關(guān)系著墨較多，比如，刪除了十八屆三中全會公報中“保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定”的表述，轉(zhuǎn)為“優(yōu)化共享稅分享比例”，這其中包括了增值稅、個稅、企業(yè)所得稅等存量調(diào)整。此外，還從培育地方稅種的角度提出合并設(shè)立地方附加稅、下沉非稅收入管理權(quán)限，作為對地方稅源的增量補(bǔ)充；完善事權(quán)劃分和轉(zhuǎn)移支付制度的方向也從央地間的分配，下沉至市縣兩級。
劉蓉認(rèn)為，本次三中全會明確表達(dá)了增加地方自主財力的意圖，未來可能會在某些具體的稅種上下放權(quán)力給地方，讓地方擁有更大的自主權(quán)。比如，教育費附加、地方教育費附加、城建稅附加等地方附加稅，這些稅種本來就屬于地方，但未來地方可能擁有更大的自主權(quán)，可以自主決定稅率。
另外，拓展地方稅源也是一個重要方向。她指出，除了上面提到的地方附加稅，消費稅可能被穩(wěn)步下劃地方，消費稅規(guī)模近1萬億元，雖然不能完全替代土地財政，但對地方來說無疑是一次雪中送炭的機(jī)遇。此外，房地產(chǎn)稅也是一個潛在的地方稅源。
劉蓉還表示，雖然地方債務(wù)存在局部風(fēng)險，但是不能因此而放棄債務(wù)發(fā)行。在當(dāng)前稅收收入下降、剛性支出仍需增加的背景下，債務(wù)是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵，債務(wù)發(fā)行不僅不能停止，甚至可能需要加大。
“我們需要以時間換空間，通過持續(xù)發(fā)行國債、超長期國債、專項債，借助投資方式拉動經(jīng)濟(jì)，確保GDP穩(wěn)定增長，實現(xiàn)穩(wěn)就業(yè)等目標(biāo)?！眲⑷卣f。
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界面新聞：《決定》提出，研究同新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅收制度。這句話是不是指向正在蓬勃發(fā)展的數(shù)字經(jīng)濟(jì)，您認(rèn)為，稅收制度應(yīng)如何調(diào)整以更好地發(fā)揮促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障稅收公平的作用？
劉蓉：從稅收制度的演變來看，在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)社會，稅收制度主要以農(nóng)業(yè)稅為主，與以土地為主要收入的經(jīng)濟(jì)形態(tài)相適應(yīng)。進(jìn)入工業(yè)經(jīng)濟(jì)時代，稅收制度則轉(zhuǎn)變?yōu)橐粤鬓D(zhuǎn)稅為主，如增值稅和消費稅，這與加工制造業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)形態(tài)相匹配。如今，隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代的到來，我們也在思考，與之更加適配的稅收制度應(yīng)該是怎樣的。
新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)的特點在于，它們能夠帶來更高的附加值，主要以技術(shù)為代表。新技術(shù)和數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用，能夠提高效率，并帶來更高的附加值。因此，隨著技術(shù)在我國經(jīng)濟(jì)中的廣泛應(yīng)用，包括新業(yè)態(tài)、直播平臺等，我們也在思考未來的稅收制度可能會實現(xiàn)怎樣的轉(zhuǎn)變。國家已提出，未來的稅收制度可能會逐步向以所得稅為主演變。
如果未來的收入形態(tài)更加分散，如以直播等個人收入為主，那么個人所得稅的地位將更加凸顯。因此，我們認(rèn)為，未來的稅收制度可能會出現(xiàn)稅種制度的改變，從過去的以流轉(zhuǎn)稅為主，逐步向企業(yè)所得稅、個人所得稅轉(zhuǎn)變。
此外，稅收征管制度也是稅收制度中重要的內(nèi)容。過去，稅收征管模式主要依賴于納稅人主動申報和稅務(wù)機(jī)關(guān)的征收管理稽查。然而，未來隨著數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用和大數(shù)據(jù)的分析，稅務(wù)局可以自動算稅，不僅限于個人所得稅，還可能包括企業(yè)所得稅。通過數(shù)字技術(shù)的算力應(yīng)用，稅務(wù)局的征管系統(tǒng)可以全面了解掌握一個企業(yè)的收入、購進(jìn)和開出的發(fā)票等數(shù)據(jù)。這種演變將提高征管效率，表明未來的稅收制度在稅種選擇和征管技術(shù)上都可能發(fā)生相應(yīng)的改變。
界面新聞：《決定》稱，完善綜合和分類相結(jié)合的個人所得稅制度，規(guī)范經(jīng)營所得、資本所得、財產(chǎn)所得稅收政策，實行勞動性所得統(tǒng)一征稅。這是不是意味著未來還是會延續(xù)綜合和分類相結(jié)合的個人所得稅制度？
劉蓉：我認(rèn)為，個人所得稅最完整的形態(tài)應(yīng)當(dāng)是綜合所得稅制，而分類所得稅制只是其發(fā)展初期的一個過渡形態(tài)。因此，展望未來，隨著我們的稅收制度與新業(yè)態(tài)、新經(jīng)濟(jì)形態(tài)的不斷匹配與調(diào)整，個人所得稅稅制的轉(zhuǎn)變將是一個長期且逐步推進(jìn)的過程。
在這一過程中，個人所得稅的模式將逐漸以綜合稅制為主導(dǎo)，分類稅制將逐漸減少，并在稅制發(fā)展至成熟階段時，分類稅制可能會逐漸消失。
界面新聞：此前，有不少分析觀點認(rèn)為，我國的個稅綜合程度不高，這導(dǎo)致了一些問題，如不能全面衡量納稅人的真實納稅能力，可能會造成所得來源多、收入總額高的人少納稅，而所得來源少、收入相對集中的人多納稅的現(xiàn)象，影響了稅制的公平性。那未來要怎么“完善”？
劉蓉：個人所得稅之所以目前采用綜合與分類相結(jié)合的方式，主要源于我國當(dāng)前部分基礎(chǔ)制度的不匹配。例如，銀行與稅務(wù)機(jī)關(guān)之間的信息共享機(jī)制尚不完善，同時對于個人所得的全面綜合統(tǒng)計也存在一定難度。盡管稅務(wù)局能夠收集到個人當(dāng)前的收入信息，但對于銀行、資本市場以及跨國收入等更全面的信息，如何有效嵌入我國現(xiàn)行的稅收制度中，并實現(xiàn)全面的統(tǒng)計分析以制定征稅規(guī)定，目前技術(shù)上還存在挑戰(zhàn)。特別是考慮到我國擁有14億人口，其中絕大部分居住在農(nóng)村，而現(xiàn)行的個人所得稅主要針對工薪階層征收。
因此，若要轉(zhuǎn)變到個人所得稅的最高級形態(tài)，即全部采用綜合稅制，以實現(xiàn)更加公平、合理的稅收制度，需要我們的征管基礎(chǔ)信息更加齊備后才具備這一條件。目前采用分類征收的方式，主要是出于稅務(wù)機(jī)關(guān)便于掌握和征稅的考慮。我認(rèn)為，實現(xiàn)這一目標(biāo)可能是一個較為長期的過程。
界面新聞：“實行勞動性所得統(tǒng)一征稅”是什么意思？現(xiàn)在還有哪些勞動所得沒有納入？“實行勞動性所得統(tǒng)一征稅”會帶來什么影響？
劉蓉：該表述并非意指勞動所得未計入個人所得稅范疇。中央的意圖應(yīng)是指，勞動性所得需合并進(jìn)行納稅處理。具體而言，工資作為勞動性所得的一部分，以及個人從事的其他相關(guān)勞動所得，目前是按照分類進(jìn)行計征的。然而，未來的改革方向可能是將這些勞動所得合并到一起進(jìn)行征稅。
就現(xiàn)狀而言，個人所得稅并未遺漏對勞動所得的征稅，只是將其分配到不同的項目中進(jìn)行體現(xiàn)。以一位老師為例，其每月的工資薪金屬于勞動所得，同時，其從事講座和其他兼職所獲得的收入也同樣屬于勞動所得。目前，這些收入可能分別按照“工資薪金所得”和“勞務(wù)報酬所得”等分類進(jìn)行征收。因此，中央的意圖很可能是指將這些分類的勞動所得合并到一起，進(jìn)行統(tǒng)一的征稅處理。
界面新聞：《決定》稱，健全預(yù)算制度，加強(qiáng)財政資源和預(yù)算統(tǒng)籌，把依托行政權(quán)力、政府信用、國有資源資產(chǎn)獲取的收入全部納入政府預(yù)算管理?！稕Q定》提出“把依托行政權(quán)力、政府信用、國有資源資產(chǎn)獲取的收入全部納入政府預(yù)算管理”的背景是當(dāng)前以一本賬、二本賬為代表的財政收入增長放緩？
劉蓉：我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在周期性特征，當(dāng)前以制造業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)正逐步減少，部分產(chǎn)業(yè)外遷，部分在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中被新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)所淘汰。加之疫情等綜合因素的影響，我國財政與經(jīng)濟(jì)一同步入下行通道。今年上半年稅收收入出現(xiàn)罕見下滑，主要稅種如增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅均出現(xiàn)下滑，而唯一上漲的是非稅收入，即罰款等收入。
在此背景下，國家提出了相應(yīng)的應(yīng)對策略?？紤]到我國集中統(tǒng)一的體制特點，國家既是政治權(quán)力的代表，也是國有企業(yè)的所有者代表。因此，國家提出要將行政性權(quán)力、政府信用以及國有資產(chǎn)資源統(tǒng)一納入考慮范圍。這一提法的背景與三中全會提到的“財政資源統(tǒng)籌、預(yù)算資源統(tǒng)籌”相呼應(yīng)。
除了稅收以外，國家還擁有政府信用發(fā)行的債務(wù)、國有資本和國有企業(yè)的上繳利潤、資源收入以及土地使用權(quán)出讓收入等財政資源。國家希望集中力量辦大事，將過去主要依賴稅收收入的模式轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌國家資產(chǎn)負(fù)債表的方式，以集中資金、避免浪費，并更好地發(fā)揮財政作為國家運(yùn)行的基礎(chǔ)和重要支柱作用。
簡而言之，面對經(jīng)濟(jì)下行和財政收入下滑的背景，國家希望像家庭一樣整合資源，將各項財政資源統(tǒng)一起來，以更好地為國家所用。
界面新聞：盤活國有資產(chǎn)對財政收入能帶來多大的提振？能否完全彌補(bǔ)當(dāng)前賣地收入下降造成的財政缺口？
劉蓉：當(dāng)前國家之所以要進(jìn)行財政資源的統(tǒng)籌，主要原因在于尚未找到一項能夠有效替代土地財政資源的收入來源。
社會上對此有多種說法，如“股權(quán)財政”，這主要指的是國有資本和自然資源的一種收入來源。還有“數(shù)據(jù)財政”的說法，它依賴于正在成長的新興數(shù)字經(jīng)濟(jì)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)是數(shù)據(jù)，國家也希望將大數(shù)據(jù)納入財政考慮范圍，并通過估價方式來確認(rèn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的價值，使其成為未來財政收入的來源。然而，這些新興財政方式剛剛起步，我認(rèn)為在長時間內(nèi)，無論是數(shù)據(jù)財政還是股權(quán)財政，要完全替代土地財政都存在困難，它們只能作為部分的補(bǔ)充。
包括這次三中全會提出的將教育費附加等合并為地方附加稅，也是希望地方能夠自主確定稅率，作為地方稅的補(bǔ)充。這同樣是從不同渠道來解決地方財政困難的一種嘗試。
界面新聞：《決定》稱，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。增加地方自主財力，拓展地方稅源，適當(dāng)擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限?？赡艿摹岸愒础卑男?？“擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限”，怎么擴(kuò)大？
劉蓉：三中全會中已經(jīng)明確表達(dá)了增加地方自主財力的意圖。具體來說，可能會在某些具體的地方稅種上下放權(quán)力給地方，讓地方擁有更大的自主權(quán)。以消費稅和房地產(chǎn)稅為例，如果未來要開征或調(diào)整這些稅種，決定權(quán)可能會下放給地方。地方將有權(quán)決定是否開征這些稅種，以及確定具體的稅率。過去，地方政府在稅收管理方面幾乎沒有權(quán)限，都是由中央統(tǒng)一決定，以后這種狀況有望得到改變。
從中央的決策來看，拓展地方稅源是其中的一個重要方向。具體來說，有以下幾個點值得關(guān)注：
一、消費稅將穩(wěn)步下劃地方。消費稅現(xiàn)在是中央稅，規(guī)模大概有1萬億元。未來，這一稅種將下發(fā)給地方，雖然這1萬億的規(guī)模不能完全替代土地財政，但對地方來說無疑是一次雪中送炭的機(jī)遇。
二、地方附加稅也是拓展地方稅源的一個重要方向。包括教育費附加、地方教育費附加、城建稅附加等，這些稅種本來就屬于地方，但未來地方可能擁有更大的自主權(quán)，可以自主決定稅率。
三、房地產(chǎn)稅也是一個潛在的地方稅源。雖然目前由于房地產(chǎn)形勢比較疲軟，國家尚未出臺房地產(chǎn)稅，但從世界其他國家的經(jīng)驗來看，房地產(chǎn)稅是地方政府一個很重要的收入來源。未來是否開征以及具體的開征時機(jī)，還需要等待中央的進(jìn)一步明確。
界面新聞：《決定》稱，完善政府債務(wù)管理制度，建立全口徑地方債務(wù)監(jiān)測監(jiān)管體系和防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險長效機(jī)制。今年兩會期間發(fā)布的預(yù)算報告提到，“完善全口徑地方債務(wù)監(jiān)測監(jiān)管體系”。全口徑地方債包含哪些債務(wù)？對于我國全口徑地方債務(wù)的規(guī)模，您如何評價？
劉蓉：政府債務(wù)全口徑應(yīng)該涵蓋國債、一般債、專項債、以及地方政府隱性債務(wù)。目前發(fā)行的政府公開債大致接近30萬億元至40萬億元，隱性債規(guī)模難以精確預(yù)計。
就專項債而言，確實存在局部風(fēng)險，比如有些省市的債務(wù)已經(jīng)達(dá)到了警戒線，但不能因為存在局部風(fēng)險便停止發(fā)行。在當(dāng)前的狀況下，地方政府負(fù)債較重，若無專項債發(fā)行，難以維持地方政府資金的流動性，可能引發(fā)更多風(fēng)險。
另外，我們也需要借新還舊，在時間推移中探尋新的經(jīng)濟(jì)增長點，逐步化解債務(wù)。值得關(guān)注的是，今年以來關(guān)于央行在二級市場購買國債的討論很多，本人曾在人大論壇上闡述觀點，即財政穩(wěn)經(jīng)濟(jì)，貨幣穩(wěn)債務(wù)，未來不排除通過發(fā)行貨幣的方式稀釋部分債務(wù)。
發(fā)債旨在使流動性更為充裕，保持經(jīng)濟(jì)適度增長率，此為必要之舉。不能因為存在一定風(fēng)險便放棄債務(wù)發(fā)行。有專家提出，債務(wù)是重啟經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵，本人對此觀點表示認(rèn)同。在當(dāng)前稅收收入下降、剛性支出仍需增加的背景下，債務(wù)是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵，至少應(yīng)如此看待，所以債務(wù)發(fā)行不能停止，甚至可能需要加大。
我們需要以時間換空間，通過持續(xù)發(fā)行國債、超長期國債、專項債，借助投資方式拉動經(jīng)濟(jì)，確保GDP穩(wěn)定增長，實現(xiàn)穩(wěn)就業(yè)等目標(biāo)。