記者 方卓然

2024年，上海將加快推進(jìn)城市更新。

城市更新究竟有何含義？上海城市更新有哪些難題和壁壘？各類經(jīng)營主體應(yīng)如何參與其中？……

1月4日，同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授、同濟(jì)大學(xué)國家現(xiàn)代化研究院城市更新中心主任徐磊青接受了界面新聞的專訪。

“城市更新不是簡單的拆建，其核心是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級與城市的發(fā)展進(jìn)化?！毙炖谇啾硎?，目前城市更新的內(nèi)涵已經(jīng)擴(kuò)展到城市結(jié)構(gòu)、功能體系及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的更新和升級等多方面內(nèi)容。

徐磊青指出，從西方眾多城市的發(fā)展歷程可以看出，中心城區(qū)往往會走向衰落。二戰(zhàn)以后，西方大量城市發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的郊區(qū)化特征，到二十世紀(jì)七八十年代就出現(xiàn)了中心城區(qū)的衰落。

以美國為例，當(dāng)時出現(xiàn)了中心城區(qū)房地產(chǎn)稅難以收繳的情況，并且地鐵、教育等各類城市軟硬件設(shè)施建設(shè)都較為落后。二十世紀(jì)九十年代以后，美國慢慢通過規(guī)劃或更新的手段重新推動內(nèi)城復(fù)興，當(dāng)時中心城區(qū)地價已經(jīng)處于較低的位置，在這種情況下進(jìn)行產(chǎn)業(yè)或人員的導(dǎo)入，重新給當(dāng)?shù)刈⑷肓松鷻C(jī)。

“這個過程在以美國為代表的西方已經(jīng)走過一遍了，如果不及時開展城市更新，上海也有可能經(jīng)歷這樣的歷程。”徐磊青認(rèn)為。在上海，各種舊住房類型復(fù)雜多樣，這意味著，如果要改造，勢必要不斷探索新模式、升級新路徑。

2022年，上海全面完成了被稱為“天下第一難”的成片二級舊里以下房屋改造。自此，“城市更新”也被賦予了更深的意義。

2023年初，成片舊改任務(wù)收官后，上海全面部署并啟動零星舊改、舊住房成套改造、“城中村”改造，即“兩舊一村”改造，也是上海民心工程之一。

改造一頭連著百姓民生，一頭連著城市發(fā)展，但相比成片二級舊里，零星地塊舊改面臨面積小、戶數(shù)少，開發(fā)價值低、資金籌措難等現(xiàn)實問題。

“從做工作角度來說，上海探索舊住房改造的歷史長達(dá)幾十年，無論是為了民生福祉，還是提升中心城區(qū)經(jīng)濟(jì)密度和區(qū)域能級，‘兩舊一村’改造都勢在必行?！毙炖谇嗾f。

目前，上海在多年的舊改探索中形成了“拆、擴(kuò)、抽、加”四類主流方式。

其中，“拆除重建”效果最好，但限制條件最多，適用于成片改造；“貼擴(kuò)建”是改變房屋結(jié)構(gòu)進(jìn)行擴(kuò)寬，來增加廚衛(wèi)面積，適用于前后房屋間距比較大的住房；“抽戶”是讓部分居民徹底搬離并給予相應(yīng)補(bǔ)償，從而降低居住密度和建筑使用強(qiáng)度，釋放面積給留下的居民增加廚衛(wèi)，適用于需要保護(hù)歷史結(jié)構(gòu)、風(fēng)貌的住房，如黃浦承興里、虹口春陽里；“加層擴(kuò)建”則是通過增加樓層來添加居住面積。

在多年的實踐中，上海的城市更新思路也由“拆改留”轉(zhuǎn)換為“留改拆”，讓飽含人民情感的舊街區(qū)、老建筑重新回歸市民生活。

徐磊青認(rèn)為，上海之所以轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲舾牟稹?，原因有持續(xù)拆遷成本過高、保留街區(qū)歷史文化、促進(jìn)社會公平發(fā)展三方面的考慮。

他進(jìn)一步解釋，舊房子拆掉后，新產(chǎn)業(yè)、新功能、新建筑，新空間被填充進(jìn)來，這導(dǎo)致城區(qū)的文化和社會脈絡(luò)完全斷檔，市井煙火氣完全消失，即便是片區(qū)內(nèi)的原住民也變得不再認(rèn)識這個地方。

“對于上海這樣一個歷史文化名城來說，這樣的情況是不可持續(xù)的?！毙炖谇嗾f，而“留改拆”模式對城市和市民而言，則注重文化的保留。這種可持續(xù)的城市更新模式，不僅改善了原住民的居住條件，更在活化利用中推動歷史文脈和現(xiàn)代生活融為一體，從而塑造出上海城市軟實力的神韻魅力。

除了讓文化和社會持續(xù)發(fā)展，徐磊青還特意強(qiáng)調(diào)，在改造的過程中，財政或金融的持續(xù)發(fā)展也至關(guān)重要。“目前城中村改造還要著眼于成本管控，加強(qiáng)更新模式的統(tǒng)籌，找到群眾接受意愿、市場參與動力、財政承受程度的平衡點。”

他解釋說，社區(qū)、居民是城市更新的主要使用者、是主體。因此，他們一定會根據(jù)自己的空間資源來換取自己最大的利益。對于企業(yè)來說，進(jìn)行城市更新需要衡量成本和收益，追求更高的容積率、追求利益最大化。而地方政府應(yīng)該站在中立層面，提供機(jī)制、法律、程序等方面的保障，成為一個城市更新的公共平臺。

此前，上海曾明確提出，將鼓勵各類經(jīng)營主體參與，引導(dǎo)公眾和社會力量共同參與。

對此，徐磊青認(rèn)為，城市更新依然面臨一些主要的困難，資本的進(jìn)入機(jī)制和退出機(jī)制需要更明確，特別是退出機(jī)制應(yīng)該完善，這樣可以讓更多的資本進(jìn)入。他建議，政府應(yīng)通過健全完善相關(guān)法律體系、市場機(jī)制，把各種體制機(jī)制理順，為各類經(jīng)營主體提供一個平等的平臺，并且在法律上保證各個主體的平等性。此外，相關(guān)項目的規(guī)劃要有一定的彈性。

“城市更新項目涉及很多法律、產(chǎn)權(quán)等諸多方面的調(diào)整，需要進(jìn)行一些規(guī)劃創(chuàng)新。”徐磊青說，比如在用地功能、容積率、停車位、公共空間等方面，建議政府按每個項目的具體情況設(shè)定條件和指標(biāo)，營造出產(chǎn)生利益空間，從而吸引社會資本更積極地參與到其中。

他舉例指出，在容積率方面，日本東京在推進(jìn)城市更新的過程中，項目容積率可以達(dá)到9倍，甚至有的商辦地塊容積率最高可以達(dá)到15倍。

“從另一面來講，也正是因為上海市在過去20年里，把城市建設(shè)強(qiáng)度進(jìn)行了較為嚴(yán)格的規(guī)定，所以在新一輪建設(shè)過程中，改造空間比較大，反而形成了優(yōu)勢?！毙炖谇喾治龅馈?/p>

在經(jīng)歷了多年的城市更新后，一些城市會出現(xiàn)這樣的問題：馬路、社區(qū)變新了，但是似乎沒有什么特點，千篇一律。作為一名建筑設(shè)計師，從設(shè)計的角度出發(fā)，徐磊青認(rèn)為，現(xiàn)在出現(xiàn)城市更新千篇一律的原因就是社區(qū)參與度不夠，地方差異沒有在更新中體現(xiàn)。

他建議，在實際工作中，政府一定要吸收地方的意見，特別是街道、社區(qū)以及居民的意見，甚至在非重點核心區(qū)，社區(qū)意見可以占主導(dǎo)。“我們需要發(fā)動自下而上的力量，讓居民、社區(qū)都有發(fā)言權(quán)，發(fā)動民間智慧，挖掘地方的智慧和文化，讓城市差異式更新。而自下而上和自上而下的結(jié)合，需要有相應(yīng)的機(jī)制保證執(zhí)行落地?！?/p>