文|華夏能源網(wǎng) 田思
臨近年底，各地方一度突飛猛進(jìn)上馬的光伏項目，突然遭遇了一輪“清理”潮。
華夏能源網(wǎng)（公眾號hxny3060）獲悉，10月，江西省能源局印發(fā)《關(guān)于開展逾期光伏項目清理工作的通知》?！锻ㄖ放叮?4個光伏項目因未開工被取消建設(shè)指標(biāo)，規(guī)?？傆?.894GW。
10月中旬，安徽省能源局也發(fā)文宣布，將光伏發(fā)電項目由此前的36個收縮到19個。保留項目規(guī)模也進(jìn)行了不同程度的壓縮——“總建設(shè)規(guī)模由3.6125GW調(diào)整為1.1005GW?！?/p>
此外，其他省如湖北、山西、陜西、江西、貴州等地，也陸續(xù)公布風(fēng)光項目廢止、取消名單。華夏能源網(wǎng)根據(jù)各省公開信息不完全統(tǒng)計，自2022年起至2023年11月，擬被廢止的光伏項目超過150個，規(guī)模超過15.2GW，占到2022年新增光伏裝機(jī)規(guī)模的17%。
光伏項目被清理，基本都是地方政府為了杜絕能源指標(biāo)空轉(zhuǎn)、項目不落地等現(xiàn)象的發(fā)生。為何大量的光伏項目建設(shè)方，指標(biāo)在手、卻落地艱難？背后的原因是什么，更值得行業(yè)審視。
原因一：用地合規(guī)“陷阱”
光伏電站項目的開發(fā)，首先涉及開發(fā)用地的審批與核準(zhǔn)?！肮夥椖繜o法落地，90%的原因是手續(xù)不到位?！眮碜园不盏囊晃浑娬卷椖拷ㄔO(shè)方人士告訴華夏能源網(wǎng)。
用地手續(xù)是制約光伏項目落地的一個重要因素，由于我國對土地資源實行“三線”（基本農(nóng)田紅線、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界控制線）限制，嚴(yán)格意義上光伏用地主要使用沙漠、戈壁、荒地等非耕用土地。
2014年以來，為了鼓勵光伏的發(fā)展，國家一度實行寬松的光伏用地政策。比如，2017年原國土資源部三部門聯(lián)合印發(fā)的事關(guān)“光伏扶貧”和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的文件提出，對于符合本地區(qū)光伏復(fù)合項目建設(shè)要求和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的項目，其光伏方陣在占用除永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地時無需辦理轉(zhuǎn)建手續(xù)，在保障農(nóng)用地可持續(xù)利用的前提下可不改變原用地性質(zhì)。這對當(dāng)時的光伏開發(fā)帶來了政策利好，只要保證耕地不撂荒，企業(yè)可以合理利用耕地建設(shè)農(nóng)光互補等光伏電站項目。但2022年以后，隨著國家土地政策的收緊，耕地、林地、基本草原都成了光伏禁區(qū)。
而用地資質(zhì)不過關(guān)，大致可分為兩種情況。
一種情況是在前幾年寬松的政策環(huán)境下，各省市的新能源項目投資方急于搶指標(biāo)、搶資源，忽視了用地合規(guī)問題，很多項目存在“未批先建”的問題。隨著近兩年監(jiān)管口子的收緊，土地性質(zhì)不合規(guī)問題暴露出來。近兩年山西、安徽等地關(guān)于光伏項目違規(guī)占地被拆除，很多都是這一情況。
在光伏野蠻發(fā)展階段，一哄而上的搶指標(biāo)、搶資源還導(dǎo)致了資源的錯配。
一位來自西部某省的光伏投資人劉先生在采訪中告訴華夏能源網(wǎng)，在甘肅一些地方縣市中，有的企業(yè)手中拿到了光伏指標(biāo)但無光伏用地，還有部分企業(yè)拿到了光伏用地許可但無光伏指標(biāo)。
另一種情況，則與土地性質(zhì)不明朗有關(guān)。
上述投資人告訴華夏能源網(wǎng)，在西部某省申請光伏項目用地時，土地性質(zhì)不明確的問題十分凸顯，他們不止一次遭遇過類似的“坑”。
“本來我們已經(jīng)申請到了地塊和指標(biāo)，縣級單位或鎮(zhèn)政府提供的土地信息也是荒地、坡地，符合光伏用地要求。但上報到市級或省級部門時，審批又不給通過了，回復(fù)我們的原因是，土地性質(zhì)屬于‘耕地’或‘林地’，不能被用作光伏項目。”
為了避免被“坑”，這家投資公司近年來十分注重盡調(diào)?！拔覀儗ζ渲幸粋€縣做過摸底，整個縣符合光伏用地條件的只有300畝。但再去別的政府部門調(diào)資料，就發(fā)現(xiàn)其中很多土地都不能用。”
其背后的主要原因，是新能源開發(fā)的審批，涉及多個政府職能部門，包括地方能源局、發(fā)改委、電網(wǎng)甚至國土資源局等，而各個部門出臺的相關(guān)政策會發(fā)生變化。
每年國家層面在“保護(hù)耕地紅線”精神推出的土地政策，如“退耕還林”等，就會導(dǎo)致部分土地性質(zhì)審批時出現(xiàn)信息差。甚至有個別地區(qū)，為落實政策或拿到相關(guān)補貼，會將一些荒地申報成耕地或林地。
一年前，水利部出臺的一份規(guī)劃文件，就令水上光伏這一類項目遇到“急剎車”。2022年5月24日，水利部印發(fā)《水利部關(guān)于加強(qiáng)河湖水域岸線空間管控的指導(dǎo)意見》，提出光伏電站、風(fēng)力發(fā)電等項目不得在河道、湖泊、水庫內(nèi)建設(shè)后，水上光伏項目基本已經(jīng)不能再建了。此次江西取消的2.894GW項目指標(biāo)中，漁光互補類項目廢止規(guī)模最高，達(dá)到了1.11GW。
而對于光伏電站開發(fā)商來說，避免用地風(fēng)險的止損辦法往往是，“一旦發(fā)現(xiàn)可能存在違規(guī)問題，我們就干脆停止已申報項目的推進(jìn)，以免‘雞飛蛋打’。畢竟建設(shè)一個分布式光伏電站，也要幾百萬上千萬?！?/p>
投資方是理性的，這種情況，導(dǎo)致了一些地方的光伏指標(biāo)最終只能“空轉(zhuǎn)”。
原因二：地方“以產(chǎn)業(yè)換項目”抬高落地門檻
除了土地合規(guī)問題的制約，地方政府“以產(chǎn)業(yè)換項目”的普遍做法，也加大了光伏項目的落地難度。
由于地方政府對土地資源擁有絕對的話語權(quán)，由此會將非光伏開發(fā)之外的“要求”轉(zhuǎn)嫁給投資方，以產(chǎn)業(yè)換項目的案例并不少見。
浙江省某縣，甚至在《整縣推進(jìn)光伏規(guī)模化開發(fā)試點工作方案（征求意見稿）》中明確提出，對于復(fù)合電站和公共屋頂資源電站，將采取“制造業(yè)項目投資換光伏開發(fā)資源”的投資模式：每引進(jìn)固定資產(chǎn)投資3億元的制造業(yè)投資項目，可換取10萬千瓦（左右）的光伏開發(fā)資源。
山東某地區(qū)更是將三個單體規(guī)模為1GW的光伏一體化基地項目與30億融資綁定，要求意向企業(yè)“為當(dāng)?shù)爻峭豆敬谫Y”，這意味著，企業(yè)要想拿下光伏項目，自身還要“接盤”30億元的貸款！
前述投資人介紹，在陜西某市一個120MW的屋頂電站項目招標(biāo)中，當(dāng)?shù)卣吞岢鲆粋€附加條件——投資方必須再投資一個覆蓋90畝土地的清潔能源項目。類似的情況下，光伏投資方就需要在申請光伏指標(biāo)的過程中與相關(guān)部門進(jìn)行博弈。
2021年以來，隨著光伏電站指標(biāo)審批權(quán)限下放至各省市，產(chǎn)業(yè)配套之風(fēng)逐步蔓延至全國。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國已有22省、28市縣提出了各種產(chǎn)業(yè)配套配套或附加收益要求。配套內(nèi)容涉及消納負(fù)荷、產(chǎn)業(yè)鏈、建學(xué)校、引進(jìn)外資、鄉(xiāng)村振興，甚至捐款、背債，可謂花樣百出。投資金額少則幾千萬、上億元，多則幾十億甚至上百億。
產(chǎn)業(yè)配套政策一出，考驗的就不只是企業(yè)的資金實力，還有業(yè)務(wù)能力和對投資回報周期的預(yù)期。
“對于產(chǎn)業(yè)配套，有多元化投資體系的企業(yè)更容易接受。一些國企沒法做到多元化，就選擇民營企業(yè)家來做聯(lián)合投資人。要么就就轉(zhuǎn)換思路，比如中車股份，就曾承諾幫助當(dāng)?shù)卣龌A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以此來實現(xiàn)光伏項目獲批。”前述光伏投資人說。
但現(xiàn)實的問題是，“我們投資光伏電站一般要求五、六年回本。但是如果加上產(chǎn)業(yè)配套投資的話，回報周期將被大大拉長?！?/p>
因此，產(chǎn)業(yè)配套之風(fēng)盛行，部分或源于地方政府在土地財政萎縮后的發(fā)展新產(chǎn)業(yè)需求，但在結(jié)果上拉高了光伏項目的落地門檻。
看起來容易受損失的是光伏項目開放商，但實際上，地方政府人士也在相關(guān)的項目推進(jìn)中“叫苦不迭”。有地方城建部門人士曾向媒體披露，項目投標(biāo)后雙方談好的產(chǎn)業(yè)配套，大部分投資商都不會真正落實，屬于“虛晃一槍”，最終導(dǎo)致政府批出了指標(biāo)、承諾卻無法兌現(xiàn)，扯皮之中，相關(guān)光伏項目也自然也就被“半途而廢”了。
而在產(chǎn)業(yè)配套方面，國家層面一直是明令禁止的。2021至2022年間，國家能源局就曾多次發(fā)文，不得強(qiáng)制要求配套產(chǎn)業(yè)投資、不得違規(guī)收取項目保證金。奈何上有政策，下有對策，最終造成光伏項目落地門檻被抬高的尷尬局面。
在上述兩大問題（土地合規(guī)、產(chǎn)業(yè)配套協(xié)議）解決后，光伏項目的落地還要進(jìn)一步面臨用地價格談判、發(fā)電能否順利并網(wǎng)等后續(xù)問題。任何一個環(huán)節(jié)出問題，很可能就導(dǎo)致光伏項目在建設(shè)過程中“半途而廢”。
寶貴的新能源指標(biāo)，“空轉(zhuǎn)”問題長期無法杜絕，不僅導(dǎo)致了嚴(yán)重的資源錯配，最終還令政府與市場兩方遭受損失，造成了地方推進(jìn)新能源建設(shè)的“摩擦力”。
地方發(fā)展光伏發(fā)電，不僅是碳中和大計的要求，也是利國利民的事業(yè)。要想“好經(jīng)不被唱歪”，考驗著地方政府的治理智慧，如何避免急功近利的做法，創(chuàng)造良好的營商環(huán)境，切實解決行業(yè)所面臨的困難，是各個省市相關(guān)部門需要考慮的問題。
另一方面，隨著越來越多地方民企入局新能源開發(fā)，要實現(xiàn)合理的產(chǎn)業(yè)回報，不僅要手續(xù)合規(guī)合法，更要抵制住低價競爭的誘惑，做足項目盡調(diào)，方能把拿在手中的“指標(biāo)”用好。