界面新聞見習記者 | 郁娟

2020年9月22日，中國作出承諾：二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。

今天，中國“雙碳”的時間表走到三周年整。

近日，界面新聞圍繞“雙碳”三年成果、全國碳市場、能源安全與能源低碳轉型，以及應對氣候變化立法等話題，專訪了一系列專家學者。

本文是對國家應對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心副主任馬愛民的專訪實錄，刊發(fā)時有所刪減。

馬愛民自1998起專職從事應對氣候變化工作。他曾代表中國政府參加氣候變化公約和政府間氣候變化委員會相關談判，并參與應對氣候變化立法、能力建設、中國清潔發(fā)展機制基金管理等方面工作。他也是全國碳市場建設、國家核證自愿減排量（CCER）簽發(fā)重啟的重要參與者之一。

成果和壓力并存

界面新聞：“雙碳”目標提出前后，中國應對氣候變化的工作發(fā)生了怎樣的變化？

馬愛民： 我從1998年起專職做應對氣候變化工作，先是在政府機關，然后到政策研究機構，經歷了中國應對氣候變化工作的幾乎全過程。

中國應對氣候變化的工作，整體上可以分為兩個階段：

一是從上世紀80年代末、90年代初到本世紀前十年左右。一方面，組織中國的專家參與政府間氣候變化專門委員會（IPCC）對氣候變化科學研究進展進行評估。

另一方面，中國政府派出代表，從始至終參與了氣候變化公約相關談判，這是該階段的主要工作。此階段的主要任務是在談判以及制定國際氣候合作規(guī)則的過程中，維護好發(fā)展中國家的權益，也包括中國自己的發(fā)展權益。

第二個階段起于2007年，中國制定發(fā)布了第一個應對氣候變化國家方案。2009年，國務院提出到2020年控制溫室氣體排放的行動目標，這是中國第一次正式提出控制溫室氣體排放的行動目標，標志著中國從以參加國際談判為主轉向推動建立全球氣候治理體系和采取國內應對氣候變化行動并重的階段。

2015年，中國向氣候變化公約提交了中國國家自主貢獻文獻，首次提出了中國“要在2030年前后實現(xiàn)碳達峰”的目標。

2020年，中國正式對外提出“雙碳”目標， 并予以強化，把原來的 “2030年前后”改為“之前”，實現(xiàn)碳排放達峰的時間點進一步提前，并首次提出碳中和目標。

界面新聞：中國實現(xiàn)碳達峰目標的進展如何？已取得了哪些成果？還有哪些難關需要攻克? 

馬愛民：過去幾年，中國走在一條實現(xiàn)2030年前碳達峰的正確道路上，多方位、多層次推進雙碳工作，取得了很大進展。

一是已經基本形成了“1+N”的政策體系，為落實“雙碳”目標提供了政策基礎。二是“雙碳”目標和行動已經被納入到國民經濟和社會發(fā)展的全局。

三是經濟結構、產業(yè)結構有所優(yōu)化。過去幾年，高耗能、高碳排放的落后產能持續(xù)淘汰，嚴格控制“兩高”項目盲目發(fā)展，同時鼓勵環(huán)保節(jié)能、光伏、新能源汽車等新興產業(yè)。

四是在能源、交通、建筑等幾個碳排放量較大的領域，也取得了進展。能源結構中煤炭的占比，從最高時的72%下降到目前的56%左右；可再生能源裝機已經超過火電，也是一個歷史性的變化。

既有進展的同時，也要看到存在不少挑戰(zhàn)。例如，中國的經濟結構總體仍然偏重，服務業(yè)只占53%；能源結構上，煤炭消費占比相較很多國家仍然偏高。

另外一大挑戰(zhàn)是快速的經濟增長，這伴隨而來的是能源需求的增長。在能源結構難以短時間發(fā)生根本改變的情況，這意味著碳排放的增長，因此我們的壓力還是比較大的。

應對氣候變化的要求需融入現(xiàn)有立法

界面新聞：您曾開展應對氣候變化的立法工作。中國在此方面的立法進展如何？當前與“雙碳”有關的立法重點有哪些？

馬愛民：國際上有不少國家，已經在應對氣候變化的過程中開展立法。既有針對有關氣候變化問題的專門立法，比如說英國，早在2007 年前后就出臺了《應對氣候變化法》，也有的國家制定專項法律，比如韓國就針對建立碳排放權交易市場制定了專門的法律。還有不少國家有地方性的立法。

中國在這方面已經做了一些基礎性工作，開展了立法的前期研究，特別是對立法的內容作了很多探討?？偟膩碚f，盡管大家在一些具體問題上可能還有不同看法，但在應對氣候變化立法必要性、重要性上并沒有爭議。

在我看來，另一方面的重要任務是，應該把應對氣候變化的要求融入到現(xiàn)有很多領域的立法中去。

應對氣候變化，不是專門立一個法就能夠解決的問題，它應該體現(xiàn)在各個方面。比如過去有很多相關立法，包括循環(huán)經濟促進法、可再生能源法、森林法、草原法等，跟減緩以及適應氣候變化都有密切關系，在這些法律的修訂過程中，要體現(xiàn)應對氣候變化、推進低碳轉型、落實雙碳目標等要求。

目前還有一項緊迫的工作，是盡快出臺碳排放權交易管理條例。全國碳市場已經正式啟動上線交易，目前的依據(jù)是生態(tài)環(huán)境部頒布的一項管理辦法，迫切需要提高立法層級。

界面新聞：立法對于應對氣候變化、實現(xiàn)“雙碳”目標的重要性有多大？

馬愛民：舉個例子，如果沒有法律作為基礎，針對目前全國碳市場上出現(xiàn)的企業(yè)違規(guī)行為，處罰力度是不夠的?，F(xiàn)在沿用的是生態(tài)環(huán)境部的部門規(guī)章，按照目前法規(guī)規(guī)定，對企業(yè)違法行為處罰的上限一般是10萬，很難起到真正意義上的懲戒作用。只有到國務院條例這樣的立法層級，懲罰的力度才可以提高。

全國碳市場建設采用了循序漸進的方式

界面新聞：全國碳市場運行已滿兩周年，如何評價啟動以來的表現(xiàn)？

馬愛民：中共中央、國務院關于做好碳達峰碳中和工作的指導意見里提到要政府和市場雙輪驅動，兩手發(fā)力。

在“十二五”時期，中國已經把單位GDP二氧化碳排放強度指標納入到五年規(guī)劃，并向各個省分解并考核。那時，承擔減排責任的主體主要是地方政府。

全國碳市場的建立，實際是利用市場機制，第一次在全國范圍內把減排的責任分解、落實到企業(yè)，這是在管理上很大的變化，也是對于推動“雙碳”目標非常重要的政策工具。

全國碳市場啟動以來，總體的運行基本上符合預期，也激勵了企業(yè)減排，特別是為本來就做得較好的企業(yè)提供了進一步的動力。

一是把減排責任落實到了企業(yè)層面，目前已覆蓋全國2100多家電力企業(yè)。

二是碳價總體穩(wěn)中有升，從最初的48元/噸，漲到目前的60-70元/噸，除了一定程度上反映了企業(yè)減排的成本，更重要的是向社會發(fā)出了一個信號，即“排碳有成本，減排有收益”。價格穩(wěn)定，也表明市場運行沒有出現(xiàn)風險。

此外，企業(yè)的履約率較高，第一個履約周期在99.5%以上，意味社會或企業(yè)界對這項政策普遍接受。四是，兩年多的平穩(wěn)運行，說明全國碳市場的制度設計、基礎設施建設能夠滿足正常運轉的需要。

當然全國碳市場建設也呈現(xiàn)出一些特點，有人會說是全國碳市場存在的問題，但我認為，用“問題”這個詞來描述并不合適，這只是全國碳市場在發(fā)展初期特定的政策制度設計下呈現(xiàn)出的特點。

比如說，過去兩年全國碳市場交易不算十分活躍，主要原因是現(xiàn)在全國碳市場的三個“單一”造成的，即一單一的行業(yè)、單一的參與主體（即重點排放單位），單一的產品（即配額），由于這三個“單一”，市場不夠活躍。

這種情況我們在碳市場開始運行時已預料到，并不意外。之所以這樣做，主要是前期考慮到，全國碳市場的發(fā)展應按照循序漸進、整體設計、分步實施的方式來逐步擴大，一開始就確定了此方向。

例如，我們早就確定了全國碳市場要覆蓋八個行業(yè)，但啟動時只有電力。目前生態(tài)環(huán)境部已經在組織研究全國碳市場擴大的問題，未來行業(yè)覆蓋范圍、產品種類、參與主體會進行擴大。

界面新聞：為什么采取“循序漸進”的方式？

馬愛民：舉個簡單的例子。全國碳市場啟動后，在第一履約周期，我們就發(fā)現(xiàn)有一些企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)質量不高。生態(tài)環(huán)境部下了很大的功夫去解決這個問題，比如開展能力建設、細化技術規(guī)范、加強監(jiān)督檢查、嚴格執(zhí)法懲處等等，取得了良好效果。這是納入發(fā)電一個行業(yè)、僅2100家企業(yè)的情況下出現(xiàn)的問題。

可以想象，假如把八個行業(yè)同時納入，囊括七八千家企業(yè)，會是什么情況？恐怕要花的力氣大得多，從技術、管理等方面都會遇到許多困難。

關于今后全國碳市場擴大的問題，我仍然主張要分批納入，不應當一次性地納入七個行業(yè)。一批納入后，對企業(yè)來說有一個學習、適應的階段；對于政府的管理而言也是需要的，可以發(fā)現(xiàn)問題并及時解決。分批納入，可以給我們留出充分的時間，及時糾正出現(xiàn)的問題，確保排放數(shù)據(jù)質量。

界面新聞：針對碳排放數(shù)據(jù)存在的質量問題，是否需要出臺相關法律法規(guī)去監(jiān)管企業(yè)以及第三方核查機構？

馬愛民：企業(yè)主動、有意識地造假是極個別的現(xiàn)象，不是我們首先要考慮的。這種現(xiàn)象很難百分百避免，就像很多其他領域都有很完善的法律，但仍然有犯罪案件發(fā)生。

需要優(yōu)先考慮的是，要避免因制度設計上出現(xiàn)漏洞，提供的方法存在模糊或灰色地帶，或由于企業(yè)自身能力的不足而造成數(shù)據(jù)質量不高的問題。大多數(shù)企業(yè)可能主觀上是想把它做好，但出于對碳排放核算的方法理解有誤，或自身能力不夠而找了不合格的外部力量幫忙。

要解決這些問題，一是制度以及提供的核算方法要盡量清晰，二是要對企業(yè)提供更多能力建設的支持。

CCER管理將弱化行政管理

界面新聞：您近期公開表示，“當前自愿減排交易市場正經歷改革，主要難點在于一方面希望弱化行政管理色彩，回歸自愿屬性，另一方面CCER納入全國碳市場抵消機制，對產品質量提出了更高要求?！?如何理解這一難點？

馬愛民：2012年，國家發(fā)改委發(fā)布了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》；2015年開始有了真正的國家核證自愿減排量（CCER）項目；2017年暫停了新項目的備案和新減排量的簽發(fā)，但原來已批準的項目和已經簽發(fā)的減配量還在繼續(xù)交易，CCER始終沒有停止。

今年要重啟新項目的登記和新減排量的簽發(fā)，主要是做以下幾個方面的工作：

一是關于《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》(下稱《辦法》）。日前，生態(tài)環(huán)境部已經審議并原則通過，該辦法的發(fā)布將意味著自愿減排交易市場的重新啟動。

《辦法》和此前的暫行辦法有一些變化。主要反映在項目和減排量簽發(fā)的流程上，行政管理色彩弱化，同時加重了項目業(yè)主，特別是第三方服務機構的責任。

未來在管理上，一方面是要加重項目業(yè)主的責任，讓項目業(yè)主自我承諾；更重要的是，加強對第三方核查機構的監(jiān)管。政府不再審批之后，審定與核查的責任主要由第三方審核機構來履行，它們要對項目的合規(guī)性，以及減排量是否真實、可靠、準確承擔責任。三是加強社會監(jiān)督，在多個環(huán)節(jié)設立“公示”的要求。

第二項準備工作就是對項目方法學進行修訂。

國家氣候戰(zhàn)略中心目前在配合生態(tài)環(huán)境部應對氣候司，在做此方面的工作。今年3月，生態(tài)環(huán)境部向社會公開征集項目方法學建議。在組織相關領域的專家，經過了幾輪的篩選評審后，從征集來的方法學建議中優(yōu)先選擇了一批進行修訂，已經基本上完成。

界面新聞：優(yōu)先選擇的項目方法學，主要參考的標準是什么？

馬愛民：我們在選擇時，主要考慮了幾個方面因素：一是國家政策上比較支持的方向；二是社會比較關注的領域；三是原來爭議不大的項目方法學，即比較成熟的；四是有一定的減排潛力。

需要說明的是，制定和發(fā)布方法學將是一個持續(xù)的過程，未來仍將繼續(xù)組織對征集到的方法學進行評審和修訂，符合要求的，應該會及時發(fā)布。

全球實踐力度有待加強

界面新聞：如何評價過去三年中，國際社會在氣候治理方面的合作現(xiàn)狀? 中國在參與全球氣候合作時的重點有哪些? 

馬愛民：當前的全球氣候治理已經從以“制定規(guī)則”為主，進入到以“落實”為主的階段。

現(xiàn)在需要的不僅僅是說，而是要去做。對今年年底將召開的COP28（《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方會議第28屆會議），大家最關注的就是全球盤點。

所謂“全球盤點”，即評估過去這幾年全球在實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》確定的目標方面做得如何。

過去幾年，值得肯定的是，“推動綠色低碳轉型、實現(xiàn)碳中和”基本已經成為全球共識。目前已有約150個國家提出了碳中和目標。各國也在通過向《公約》提交相關信息，來告訴大家做了些什么、效果如何。

但總體上看，當前實施效果尚不能滿足實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》目標的要求，即實踐“力度不夠”。提出目標本身不是目的，只有落實目標，才有大的效果。

另一方面，從全球范圍看，發(fā)展中國家采取應對氣候變化的行動，如何才能得到支持，始終是個問題。發(fā)達國家本來應在2020年兌現(xiàn)“每年為發(fā)展中國家提供1000億美元”的承諾，但目前并未實現(xiàn)。

實現(xiàn)全球目標，需要各個國家共同的努力，但是發(fā)展中國家由于自身能力的問題，需要得到發(fā)達國家的支持。這應該也會成為COP28中一個很重要的議題，這個問題會影響到發(fā)展中國家采取行動的積極性，以及發(fā)展中國家落實自己目標的能力。

界面新聞：氣候適應也是應對氣候變化的一個重要內容。中國在氣候適應上的實踐如何？對此是否有專門的戰(zhàn)略規(guī)劃？

馬愛民：一定意義上說，“雙碳”目標主要還是針對的是減緩氣候變化，不包括氣候適應。

但適應確實是個很重要的問題。由于目前產生的氣候變化是過去長時間的溫室氣體排放造成的，所以不管我們在減緩上做了多少努力，氣候變化的影響仍會發(fā)生，都要面對適應這個課題。

2013年中國發(fā)布了首個《國家適應氣候變化戰(zhàn)略》，當時確定了在適應氣候變化領域要完成的主要任務、重點領域及措施。2022年又發(fā)布了《國家適應氣候變化戰(zhàn)略2035》，這是在適應方面最新的文件。

今后的任務，應該是組織落實這項戰(zhàn)略，包括繼續(xù)開展不同地區(qū)、不同領域適應氣候變化的試點工作，并積極探索總結好的經驗做法加以推廣。

（界面新聞記者張倩楠、高級編輯莊鍵對本文亦有貢獻）