中國“人才友好型城市”發(fā)展指數(shù)課題組
中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院、中國人民大學長江經濟帶研究院：錢明輝、應芷安、潘菲
界面新聞/界面智庫：崔宇、毛盾、王玉
2024年5月，中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院、中國人民大學信息資源管理學院、界面新聞/界面智庫等聯(lián)合啟動了“中國人才友好型城市發(fā)展指數(shù)”研究，旨在科學評估不同區(qū)域“人才友好型城市”的建設水平，發(fā)現(xiàn)各地在人才培養(yǎng)、引進和使用過程中的“痛點”和“堵點”，為各地人才政策制定提供兼具實用性和針對性的參考。
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通過前期對各城市人才政策的廣泛調研，課題組發(fā)現(xiàn)，縣域作為國民經濟和區(qū)域競爭的基本單元，其人才政策也呈現(xiàn)出顯著的區(qū)域特征。為了在新時代的人才競爭中占據(jù)先機，東中西部眾多縣域城市紛紛出臺了一系列旨在吸引、培養(yǎng)和留住人才的政策措施。人才政策不僅關乎縣域經濟結構的優(yōu)化和升級，更直接影響到區(qū)域競爭力的提升和新型城鎮(zhèn)化的推進。
為了深入了解東中西各地區(qū)縣域城市（包括縣和縣級市）的人才政策現(xiàn)狀和人才友好型城市建設水平，課題組選取了浙江臺州、湖北襄陽和四川宜賓下轄的19個縣域城市作為觀察樣本。臺州、襄陽和宜賓這三個地級城市分別位于長江經濟帶的東中西部，分別下轄6個、6個和7個縣域城市；三地城區(qū)人口規(guī)模相當，2022年分別為116萬人、131.7萬人和124萬人，同屬于Ⅱ型大城市（即城區(qū)常住人口100萬以上300萬以下的城市）；三地2022年人均GDP分別為9.1萬元、10.6萬元和7.4萬元。
課題組針對縣域城市的研究沿用了“中國人才友好型城市發(fā)展指數(shù)”的研究框架，包括“愛才友好度”“育才友好度”“引才友好度”和“用才友好度”等維度。基于引才類型包容度、落戶政策覆蓋度、健康保障全面度、子女教育靈活度、自主引才支持度、人才獎勵豐厚度、住房服務便利度、住房補貼吸引度等八個二級指標，本文將對樣本縣域城市的“引才友好度”進行政策量化評估。
除了選取相應的一個或多個定性指標作為評估值，部分二級指標還包括一些定量指標。其中，人才獎勵豐厚度包括兩個定量指標——對頂尖團隊的經費支持和對博士人才的月度生活補貼；住房服務便利度中的定量指標是人才公寓免租年限；住房補貼吸引力度中的定量指標是對博士人才的一次性安家補助以及購房補貼的加總。所有二級指標均進行歸一化處理，得分在0-1之間。數(shù)據(jù)來源包括政府公開披露文件以及政府微信公眾號、小程序披露的人才相關政策等。
總體來看，樣本縣域城市在“引才友好度”方面有如下三個特征。
一、東中西縣域城市引才各有妙招，宜賓更重視企業(yè)自主引才支持
在引才類型包容度和落戶政策覆蓋度方面，臺州縣域城市的均值為1，而在落戶政策覆蓋度上襄陽和宜賓縣域城市的均值分別為0.83和0.67，臺州縣域城市在針對人才配偶、子女、父母的相關落戶政策上更為完備。
在健康保障全面度、子女教育靈活度、企業(yè)自主引才支持度方面，宜賓縣域城市的均值分別為0.51、0.79和0.57，均超越臺州和襄陽縣域城市的表現(xiàn)。比如，關于人才就診、體檢以及康養(yǎng)的相關政策，臺州和襄陽的縣域城市均鮮少提及。相較之下，在健康保障領域，宜賓不僅推出相關政策的縣域城市更多，而且部分縣域城市還有更加具體的規(guī)定，如宜賓長寧縣指出，在縣屬公立醫(yī)院就診，免掛號費，并且由用人單位每年組織開展一次健康體檢，標準不低于800元/人。在子女教育方面，三個城市的縣域城市都推出了相關的措施，差異主要體現(xiàn)在部分地區(qū)的人才子女享有更高的自由度，能夠自由選擇區(qū)域內任何學校就讀。
在企業(yè)自主引才方面，宜賓和臺州的縣域城市都較為積極，針對企業(yè)引才有不同程度的獎勵，此外，宜賓部分縣域城市還對企業(yè)下放了人才自主認定權，如高縣提到根據(jù)縣內企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)情況，分別給予4-10名產業(yè)骨干人才自主評價認定名額，并一次性獎勵1萬元/人。
在人才獎勵豐厚度、住房服務便利度、住房補貼吸引度方面，臺州的縣域城市均較襄陽和宜賓有較為明顯的領先優(yōu)勢。在人才獎勵豐厚度方面，在對頂尖團隊的經費支持上，臺州縣域城市的表現(xiàn)尤為突出，平均得分為0.39，其支持力度遠超襄陽和宜賓。然而，在針對博士高學歷人才的月度生活補貼方面，襄陽縣域城市的表現(xiàn)則更為卓越，其提供的補貼金額是臺州和宜賓縣域城市的兩倍左右。
在住房便利度方面，臺州的人才公寓和人才驛站建設更為完善，下轄的所有縣域城市均有相關政策，而襄陽和宜賓僅部分縣域城市有相關政策。從免費服務年限來看，襄陽縣域城市的平均服務時間最長，為4年，緊隨其后的是臺州3年，而宜賓僅為2年。在住房補貼吸引度方面，臺州縣域城市大幅度領先于襄陽和宜賓。
二、縣域城市的人才獎勵和住房補貼政策差異顯著
基于對臺州、襄陽和宜賓下轄19個縣域城市的“引才政策”進行橫向對比，課題組發(fā)現(xiàn)，臺州市下轄的臨海市和溫嶺市在多個評估維度上均有出色表現(xiàn)，彰顯了它們在吸引人才方面的強勁競爭力。與此同時，宜賓市的珙縣、長寧縣和高縣也各自有著頗具特色的引人政策。相對而言，襄陽市的谷城縣和老河口市在“引才友好度”的多項評價指標上則稍遜一籌。
在落戶政策覆蓋度方面，臺州的縣域城市與襄陽和宜賓的縣域城市相比有細微的差異，主要體現(xiàn)在襄陽和宜賓的縣域城市在隨遷人員政策中僅涉及到了配偶和子女，未包含父母。在健康保障方面，宜賓縣域城市的政策覆蓋范圍較為全面，尤其是長寧縣和筠連縣表現(xiàn)突出，得分分別為1和0.80，而其他縣域城市得分多在0.5以下。長寧縣不僅為人才提供就醫(yī)免掛號費和健康體檢等基礎福利，還提出對于有條件的見習基地，鼓勵為見習人員購買商業(yè)醫(yī)療保險。與此同時，筠連縣還囊括了提供心理咨詢服務的選項。在子女教育靈活度方面，宜賓的高縣、筠連縣、興文縣和屏山縣較為突出，其制定了可讓人才子女自主擇校的相關政策。
在自主引才支持度方面，襄陽縣域城市相較于臺州和宜賓的縣域城市表現(xiàn)不甚理想，較少制定針對企業(yè)自主引才的鼓勵政策。相比之下，臺州和宜賓的縣域城市基本上都有實施相關政策激勵企業(yè)積極引進人才。值得一提的是，宜賓的高縣和珙縣在企業(yè)自主引才方面做得更為領先，它們允許企業(yè)自主認定人才，從而進一步擴大了企業(yè)在人才引進和使用上的自主權。
在人才獎勵豐厚度方面，臺州的天臺縣、臨海市、溫嶺市在對頂尖團隊的經費支持上力度較大。在對博士人才的月度生活補貼方面，襄陽的縣域城市表現(xiàn)尤為突出，尤其是南漳縣，其提供的生活補貼額度基本是其他縣域城市的2-4倍。
在住房服務便利度方面，各縣域城市之間存在明顯的分層。臺州在人才公寓和人才驛站方面較為完善，而襄陽的谷城縣、老河口市以及宜賓的長寧縣、高縣、興文縣、屏山縣等縣域城市在人才公寓或人才驛站的建設上存在不同程度的缺失。在免租年限方面，臺州縣域城市均為3年，襄陽的南漳縣、?？悼h、宜城市和宜賓的珙縣、筠連縣、屏山縣等縣域城市則提供了較長的免租時長，免租期均為5年，余下的縣域城市并未提供明確的免租時限。
在住房補貼吸引度方面，以博士人才為觀察標準，各個縣域城市的表現(xiàn)差距顯著。臺州的縣域城市在力度和覆蓋面上都較為突出，特別是在購房補貼方面，總額可達到50萬元。而宜賓的珙縣也表現(xiàn)得相對亮眼，對于普通院校的博士畢業(yè)生，補貼可達45萬元，對于部分重點大學的博士生，補貼更是高達105萬元。相比之下，襄陽縣域城市在這一方面的補貼政策則顯得較為薄弱，谷城縣、棗陽市、老河口市等均未提及相關的補貼政策。
三、相較市級政策，縣域城市對人才的獎勵支持明顯不足
課題組發(fā)現(xiàn)，臺州市級“引才友好度”在大部分維度均優(yōu)于其下轄縣域城市，僅在引才類型包容度和住房補貼吸引度方面縣域城市略優(yōu)于市一級，臺州縣域城市在這兩個指標上得分均為1，而臺州市級層面分別是0.75和0.80；襄陽縣域城市在人才獎勵豐厚度、住房服務便利度、住房補貼吸引度等定量指標方面均較市一級表現(xiàn)稍差；宜賓縣域城市則是在落戶政策覆蓋度、人才獎勵豐厚度和住房服務便利度方面較市一級表現(xiàn)稍差，但在住房補貼吸引度上縣域城市平均得分為0.59，接近市一級的兩倍?？傮w來看，相比市級政策，縣域城市在人才獎勵豐厚度方面力度相對較弱，但在住房補貼吸引度方面力度相對更大。
在引才類型包容度和落戶政策覆蓋度方面，縣域城市的平均值均好于市一級，人才引進基本為零門檻，人才可實現(xiàn)輕松落戶，對于隨遷人員的落戶也較為友好。健康保障全面度、子女教育靈活度以及企業(yè)自主引才支持度上宜賓縣域城市的平均數(shù)值要明顯優(yōu)于市一級，尤其是在推動企業(yè)自主引進人才的政策實踐方面，宜賓的縣域城市平均值為0.57，明顯領先于市級政策。其中，珙縣的政策力度尤為顯著，其鼓勵國有企業(yè)、民營企業(yè)招引主導產業(yè)領域高層次和緊缺人才。最高給予企業(yè) 10萬元/人、總額不超100萬元/年的一次性引才獎勵，并且在此基礎上還加大了對企業(yè)人才自主評價授權。
在人才獎勵豐厚度方面，對于對頂尖團隊的經費支持而言，雖然縣域城市在經費支持上采取了靈活的一事一議方式，但與市一級的定量指標無法進行有效對比，建議縣域城市首先與市一級的經費支持標準進行量化對標，然后在此基礎上增加縣域城市特有的政策支持。在對博士人才的月度生活補貼方面，縣域城市的均值均不及市級，特別是宜賓縣域城市的平均值為0.24，在補貼額度上不到市一級的一半。建議縣域城市應明確并提高經費支持和生活補貼的標準，以及簡化經費申請流程，來增強對高層次人才的吸引力。
住房服務便利度涵蓋相關的人才公寓、人才驛站以及相應的免費服務年限，臺州縣域城市相關定性和定量指標的均值分別為0.92和0.50，基本接近市級的水平，但是襄陽和宜賓的縣域城市仍較市級有一定差距，部分縣域城市在人才公寓、人才驛站方面的建設存在缺失，此外，宜賓縣域城市的平均免費居住年限為2年，低于市一級的3年標準，盡管一些縣域提供了長達5年的免租期，但也有部分縣域城市未明確規(guī)定具體的免租時長，僅含糊地提到“一定期限內免費入駐”。為了提高政策的透明度和吸引力，建議相關縣域城市延長并明確人才住房的免費服務年限，同時加強人才公寓和人才驛站的建設，確保政策的一致性和吸引力，從而提升縣域城市對人才的整體服務水平。從住房補貼的吸引力來看，臺州、襄陽和宜賓縣域城市在該領域的表現(xiàn)分別為1、0.22、0.59，市一級則分別為0.8、0.24、0.30，顯示出在住房補貼方面，縣域城市相較于市一級有更大的政策力度。
綜上所述，東中西部縣域城市在“引才政策”上展現(xiàn)出了各自的特點和優(yōu)勢。臺州縣域城市在人才獎勵豐厚度、住房服務便利度和住房補貼吸引度上領先，顯示出較強的政策力度和廣度。宜賓縣域城市在健康保障全面度和企業(yè)自主引才支持度上表現(xiàn)突出，尤其是在推動企業(yè)自主引進人才的政策實踐方面走在前列。而襄陽縣域城市在自主引才支持度和住房補貼吸引度上相對較弱，有待進一步提升。未來，各縣域城市應繼續(xù)優(yōu)化人才政策，提高政策的針對性和實效性，以更好地吸引和留住人才，推動區(qū)域經濟的高質量發(fā)展。
