界面新聞?dòng)浾?| 翟瑞民

界面新聞編輯 | 劉海川

我國啟動(dòng)新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)以來，如何破解宅基地流轉(zhuǎn)難題一直是各地探索的重點(diǎn)領(lǐng)域。作為一項(xiàng)旨在賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)益的措施，宅基地使用權(quán)抵押改革因牽扯到民法典等法律的根本規(guī)定，試點(diǎn)推進(jìn)一直是穩(wěn)慎為先。

近期發(fā)布的全國人大常委會(huì)公報(bào)透露，關(guān)于授權(quán)改革試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施民法典關(guān)于宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，允許農(nóng)戶開展宅基地使用權(quán)抵押貸款的法律草案，在擱置審議2年后，最終被終止審議。全國人大常委會(huì)憲法和法律委員會(huì)經(jīng)研究認(rèn)為，宅基地使用權(quán)抵押問題比較復(fù)雜，需要在黨中央明確下一步改革部署后，再統(tǒng)籌考慮有關(guān)授權(quán)試點(diǎn)問題。

宅基地制度改革已成為農(nóng)村“三塊地”改革中最為艱難的領(lǐng)域。在專家看來，二十屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革?推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（簡稱《決定》）公布后，農(nóng)戶住房和閑置宅基地盤活利用將成為宅基地制度改革新的切入口。

終止審議

“宅基地改革試點(diǎn)已經(jīng)結(jié)束了，改革報(bào)告也已提交給省里，對(duì)于下一步怎樣安排，我們也在等待，一切都是未知數(shù)?！睎|部某省被列入新一輪宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)界面新聞表示。

該試點(diǎn)地區(qū)此前因探索農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押改革成效顯著，曾被多家媒體宣傳報(bào)道。上述負(fù)責(zé)人介紹，前幾年關(guān)于宅基地制度改革確實(shí)取得一些進(jìn)展，但是全國人大常委會(huì)審議授權(quán)草案沒能通過后，按照法律規(guī)定宅基地使用權(quán)是不能抵押貸款的，所以在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的要求下，地方改革也及時(shí)停止了。

全國人大常委會(huì)公報(bào)介紹，這份草案全稱為《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市昌平區(qū)等農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，于2022年6月提交十三屆全國人大常委會(huì)第三十五次會(huì)議審議。

公報(bào)稱，審議過程中，有的常委委員提出，宅基地使用權(quán)抵押問題比較復(fù)雜、敏感，各方面意見不完全一致，建議慎重考慮。鑒于這一情況，經(jīng)報(bào)黨中央同意，委員長會(huì)議決定草案暫不交付表決。

此后，國務(wù)院辦公廳曾提出，農(nóng)村宅基地制度改革宜審慎推進(jìn)，鑒于本輪試點(diǎn)距結(jié)束期限已不足一年，建議由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中國人民銀行會(huì)同有關(guān)方面深入研究全國人大常委會(huì)審議中提出的有關(guān)重點(diǎn)問題，認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)工作，研究提出是否繼續(xù)試點(diǎn)探索的意見建議，按程序報(bào)黨中央，待明確下一步改革部署后，再統(tǒng)籌考慮草案審議安排相關(guān)問題。

2024年6月17日，全國人大常委會(huì)憲法和法律委員會(huì)向委員長會(huì)議作出關(guān)于終止審議草案的報(bào)告，委員長會(huì)議審議通過了報(bào)告。

“由全國人大常委會(huì)授權(quán)開展的改革試點(diǎn)，才可以調(diào)整現(xiàn)行法律規(guī)定，由于民法典明確規(guī)定宅基地使用權(quán)不可以抵押，所以秉持‘重大改革均須于法有據(jù)’的原則，這項(xiàng)授權(quán)草案被終止審議，說明至少在目前這個(gè)階段，突破現(xiàn)有法律框架以實(shí)施宅基地使用權(quán)抵押改革的條件尚不成熟。”廣東外語外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院助理研究員曹益鳳博士對(duì)界面新聞表示。

十八屆三中全會(huì)以來，我國主要推進(jìn)了兩輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)。

第一輪改革啟動(dòng)于2015年，全國33個(gè)縣(市、區(qū))開展了農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作，并于2019年底結(jié)束。2018年，中央“一號(hào)文件”提出，“以探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’為重點(diǎn)，進(jìn)一步深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)。2020年8月，“兩辦”印發(fā)《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》。隨后，全國104個(gè)縣（市、區(qū)）和3個(gè)地級(jí)市啟動(dòng)第二輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)。

2021年2月，時(shí)任中央農(nóng)辦秘書局局長吳宏耀在國新辦新聞發(fā)布會(huì)上表示，新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)的核心是要探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置實(shí)現(xiàn)形式。在試點(diǎn)中，著眼保護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地權(quán)益，要探索農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的保障機(jī)制，同時(shí)，通過探索宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、抵押、自愿有償退出、有償使用等，來增加農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)性收入。

此次授權(quán)草案被終止審議后，宅基地使用權(quán)抵押改革未來該如何推進(jìn)？曹益鳳認(rèn)為，從中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部引領(lǐng)的第二輪深化宅基地制度改革試點(diǎn)工作來看，各地主要是在現(xiàn)行法律框架內(nèi)開展探索。如果缺乏全國人大常委會(huì)授權(quán)，推進(jìn)宅基地使用權(quán)抵押的改革將與民法典的規(guī)定相沖突，從而使改革失去法律基礎(chǔ)。“如果不突破現(xiàn)行法律規(guī)定，宅基地流轉(zhuǎn)就只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行?！辈芤骧P說。

流轉(zhuǎn)受困

宅基地使用權(quán)抵押改革究竟難在哪？曹益鳳指出，問題癥結(jié)仍然是要破解宅基地使用權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓這一難題，這也是幾次改革試點(diǎn)面臨的主要難點(diǎn)。

她表示，此前首輪改革中，各地對(duì)宅基地對(duì)外流轉(zhuǎn)已有探索，但是當(dāng)時(shí)并未形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，比如僅在流轉(zhuǎn)范圍上，全國試點(diǎn)地區(qū)的做法就千差萬別。第二輪改革主要在現(xiàn)行法律框架下進(jìn)行，宅基地流轉(zhuǎn)方面更難有實(shí)質(zhì)性突破，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分試點(diǎn)地區(qū)的宅基地流轉(zhuǎn)探索主要局限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，并且這些成員還需要符合宅基地使用權(quán)申請(qǐng)條件。這也是目前我國有關(guān)宅基地的法律規(guī)定所呈現(xiàn)的共同傾向。

界面新聞注意到，近年來不斷有試點(diǎn)地區(qū)在嘗試擴(kuò)大宅基地流轉(zhuǎn)范圍。

第一輪宅基地制度改革中，湖南省瀏陽市作為試點(diǎn)地區(qū)，曾探索允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)在縣域內(nèi)流轉(zhuǎn)。第二輪改革試點(diǎn)啟動(dòng)前，2022年6月，浙江省紹興市柯橋區(qū)峽山村村委會(huì)舉辦了一場宅基地拍賣會(huì)，只要是紹興市范圍內(nèi)擁有農(nóng)村宅基地資格權(quán)的人都可以參與競拍。此次競拍會(huì)共有15塊宅基地總面積13429.3平方米，競拍累計(jì)金額高達(dá)576.8萬元。

曹益鳳表示，宅基地使用權(quán)抵押改革能否順利推進(jìn)，關(guān)鍵還在于農(nóng)村房屋及其宅基地能否變現(xiàn)，能否進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。在目前的制度背景下，宅基地流轉(zhuǎn)很難突破。因?yàn)楝F(xiàn)有法律規(guī)定宅基地使用權(quán)主要由成員申請(qǐng)取得，即使是因房屋流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，其受讓人也必須符合宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)條件，這樣導(dǎo)致宅基地流轉(zhuǎn)范圍大大限縮。加之宅基地使用權(quán)一般可基于成員身份無償取得，自然也會(huì)影響此類流轉(zhuǎn)的積極性和農(nóng)房及其宅基地正常價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

某高校一位要求匿名的農(nóng)村改革專家對(duì)界面新聞表示，關(guān)于農(nóng)村土地制度改革中，宅基地改革面臨的爭議最多，各方分歧也比較大。

該專家表示，比如關(guān)于宅基地資格權(quán)，人們?cè)诶斫馍暇陀歇M義和廣義的區(qū)分，甚至?xí)颜厥褂脵?quán)本身也包含進(jìn)去。關(guān)于資格權(quán)定性，基本上認(rèn)為是屬于成員權(quán)，這是主流學(xué)說，也有觀點(diǎn)認(rèn)為是用益物權(quán)等，但都不是主流的觀點(diǎn)。至于使用權(quán)，爭議就更大，到底是所有權(quán)上派生出的不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)，還是宅基地使用權(quán)派生出的次級(jí)用益物權(quán)，是否包括債權(quán)性的法定租賃權(quán)，各方觀點(diǎn)很難統(tǒng)一。

我國目前在推進(jìn)的承包地流轉(zhuǎn)改革進(jìn)展相對(duì)順利。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，截至2022年，全國已有1474個(gè)縣（市、區(qū)）建立流轉(zhuǎn)市場、約2.2萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，全國家庭承包耕地土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積已超5.32億畝。

上述匿名專家表示，宅基地改革相對(duì)承包地改革更加復(fù)雜。承包地“三權(quán)分置”中，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離就是基于流轉(zhuǎn)的事實(shí)成立的，但是宅基地的使用權(quán)和資格權(quán)如何分離就很難界定。

“承包地改革面臨的阻力比較小，因?yàn)檗r(nóng)民通過土地的收入占比少，不是特別在乎，所以對(duì)改革結(jié)果接受度更高，但是宅基地不一樣，農(nóng)民把十幾年甚至一輩子的財(cái)富積蓄都放在住房上了。”該專家表示，宅基地制度改革是目前“三塊地”改革中比較慎重，而且是推進(jìn)速度比較慢的，說明農(nóng)民對(duì)宅基地高度重視，中央推進(jìn)改革也是試圖尋找比較慎重穩(wěn)妥的方式。

盤活利用

“宅基地‘三權(quán)分置’從2018年提出到現(xiàn)在，依然沒有形成法律化的表達(dá)，說明分歧和爭議還很大。但是，不管怎么爭議，盤活利用閑置宅基地，這是沒有爭議的，也是大的改革方向?！鄙鲜瞿涿麑＜冶硎?。

早在2017年時(shí)中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所發(fā)布《中國農(nóng)村發(fā)展報(bào)告（2017）》透露，全國農(nóng)村居民點(diǎn)閑置用地面積已達(dá)3000萬畝。近年來，隨著中國農(nóng)業(yè)人口市民化進(jìn)程加快，這一數(shù)據(jù)又有大幅增加。

2024年中央“一號(hào)文件”提出，穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革。同時(shí)，鼓勵(lì)以出租、合作開發(fā)、入股經(jīng)營等方式盤活利用農(nóng)村資源資產(chǎn)。二十屆三中全會(huì)通過的《決定》則明確，允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用。

國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長葉興慶近期在《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2024年第9期撰文指出，未來5年深化農(nóng)村土地制度改革的著力點(diǎn)，在農(nóng)村宅基地方面主要是聚焦農(nóng)戶住房盤活利用。

葉興慶表示，與十八屆三中全會(huì)直接觸及農(nóng)村宅基地制度的改革策略不同，二十屆三中全會(huì)《決定》從盤活利用農(nóng)戶合法擁有的住房切入。但是，這并不意味著農(nóng)村宅基地制度改革就此止步。十八屆三中全會(huì)以來，在兩輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)所開展的探索中，有些基本成熟，可以轉(zhuǎn)化為全面實(shí)行的制度安排；有些風(fēng)險(xiǎn)沒有充分暴露、各方面認(rèn)識(shí)分歧較大，需要繼續(xù)探索。即便是圍繞通過出租、入股、合作等方式盤活利用農(nóng)戶合法擁有的住房，也需要在關(guān)鍵環(huán)節(jié)上進(jìn)行改革探索。

曹益鳳表示，盤活利用農(nóng)村閑置房屋和宅基地本身就是“三權(quán)分置”改革的重要內(nèi)容。此舉對(duì)于解決土地資源浪費(fèi)、增加農(nóng)民收入、推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級(jí)和促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等方面具有重要意義。各地應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，積極探索和創(chuàng)新盤活利用閑置農(nóng)房及其宅基地的有效途徑和政策措施。

上述匿名專家表示，隨著很多農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城落戶，農(nóng)村剩余的宅基地會(huì)越來越多，閑置廢棄的宅基地肯定需要盤活，這就成為目前改革的主攻方向。當(dāng)前，政策取向仍相對(duì)保守，對(duì)于盤活利用也主要是利用出租、入股和合作三種方式，并不包括轉(zhuǎn)讓。因?yàn)椋D(zhuǎn)讓就涉及到是轉(zhuǎn)讓給本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，還是轉(zhuǎn)讓給城市人員或本地人員，會(huì)面臨法律掣肘。

曹益鳳認(rèn)為，一方面，在農(nóng)村社會(huì)保障尚未全面建立的當(dāng)下，包括宅基地在內(nèi)的土地使用權(quán)確為農(nóng)民提供了最基本的生產(chǎn)生活保障。另一方面，農(nóng)村房屋及其宅基地正不斷突破居住保障功能的限制，尤其是城中村、近郊村的農(nóng)村房屋被用以對(duì)外出租，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、精品民宿、農(nóng)家樂等，逐漸彰顯出財(cái)產(chǎn)價(jià)值。所以，宅基地制度改革需要在其承載的居住保障功能與其作為土地資源本身的財(cái)產(chǎn)功能上尋找平衡點(diǎn)，宅基地社會(huì)保障的核心功能不能拋棄，在此前提下肯認(rèn)“房地一體”中的宅基地經(jīng)濟(jì)利用價(jià)值。

“中央政策之所以強(qiáng)調(diào)不以農(nóng)戶退出農(nóng)村‘三權(quán)’作為進(jìn)城落戶的條件，是因?yàn)樗麄冊(cè)谑忻窕^程中還沒能享受到穩(wěn)定的城市社會(huì)保障。此時(shí)如直接切斷他們與農(nóng)村土地的聯(lián)系，那么，沒有辦法完成市民化，或者在市民化過程中失敗的人，可能成為不穩(wěn)定因素。目前農(nóng)村土地不單承載了對(duì)種地農(nóng)民的社會(huì)保障功能，對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的市民化也起到托舉作用，可保證他們完成市民化之前或者城市社會(huì)保障發(fā)展到對(duì)其全覆蓋之前，不至于流離失所?！辈芤骧P說。

宅基地制度改革未來如何尋找新突破口？“后續(xù)還是要多關(guān)注實(shí)踐層面的進(jìn)展，要看有沒有更穩(wěn)妥的方式和舉措，要看有沒有新的創(chuàng)舉可以進(jìn)行提煉和推廣?！鄙鲜瞿涿麑＜曳Q，這項(xiàng)探索可能會(huì)比較漫長，需要保持歷史的耐心，等待一個(gè)自然而然的過程。